GESTÃO DE POLITICAS PUBLICAS NO BRASIL

Escola Paulista de Direito

GESTÃO DE POLITICAS PUBLICAS NO BRASIL

Bruno Ferreira Valadão

Resumo

Este trabalho tem como objetivo estudar os conceitos, procedimentos e os impactos relacionados as diretrizes do plano nacional de segurança alimentar e nutricional no Brasil. Descreve a evolução histórica da gestão publica no Brasil e seus principais conceitos. Usamos para isso uma pesquisa bibliográfica para explorar e preencher lacunas do conhecimento. Por meio do desenvolvimento do presente estudo, foi possível observar que a evolução histórica da gestão publica no Brasil, seus métodos e ferramentas, sua importância acadêmica e o desenvolvimento de politicas publicas, e o estudo do plano nacional de segurança alimentar e nutricional e seus impactos para a população.

Palavras-chave: Gestão Publica, Politicas Publicas, PLANSAN 2016.

Abstract

This study aims to study the concepts, procedures and impacts related to the guidelines of the national food and nutritional security plan in Brazil. Describes the historical evolution of public management in Brazil and its main concepts. We have used a bibliographical research to explore and fill in the gaps of knowledge. Through the development of the present study, it was possible to observe that the historical evolution of public management in Brazil, its methods and tools, its academic importance and the development of public policies, and the study of the national food and nutritional security plan and its impacts for the population.

Palavras-chave: Public Management, Public Policies, PLANSAN 2016.

Introdução

O Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 2016-2019 foi criado pelo Decreto nº 7.272/2010 e funciona como uma das principais ferramentas da política nacional de segurança alimentar e nutricional, e faz parte dos esforços do Estado Brasileiro que, através de um conjunto de políticas públicas, propõe à erradicação da fome e a diminuição considerável da extrema pobreza, superando os diversos desafios ainda presentes em nosso pais na área de segurança alimentar e nutricional, como fortificar a produção de alimentos sustentáveis, o combate a o crescente aumento do sobrepeso/obesidade, a disponibilidade de alimentação saudável para toda a população e a insegurança alimentar e nutricional de populações tradicionais e especificas.

A população do Brasil vivenciou nas últimas décadas, muitas transformações e várias mudanças, que alterou os modelos de saúde e alimentação. Essas mudanças foram responsáveis pela redução da pobreza, da fome, desnutrição. Em contrapartida, tivemos também o surgimento de novos problemas e grandes desafios, que se formaram nestes novos cenários que temos vivenciados em nossos dias, como o crescimento acelerado do excesso de peso em todas as faixas da população.

 O II Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, busca trazer a população brasileira garantias de segurança alimentar e nutricional e melhores condições de alimentação e saúde.

Objetivos

Geral

Estudar os conceitos, procedimentos e os impactos relacionados as diretrizes do plano nacional de segurança alimentar e nutricional no Brasil.

Específicos

  • Realizar um estudo sobre os conceitos teóricos relacionados a gestão pública e políticas pública.
  • Realizar um estudo sobre o Plano Nacional De Segurança Alimentar E Nutricional (PLANSAN 2016-2019). 
  • Descrever os impacto e benefícios do Plano Nacional De Segurança Alimentar E Nutricional (PLANSAN 2016-2019) para a população Brasileira.

Justificativa 

Segundo Frey (2000) podemos classificar o conceito de políticas públicas sobre duas perspectivas, que é a política como exercício do poder e influência sobre outras pessoas ou como a relação com decisões e ações concretas. Para tanto o conceito que iremos utilizar está relacionado a tomada de decisões e ações públicas.

As “Politicas publicas tratam do conteúdo concreto e do conteúdo simbólico de decisões políticas, e do processo de construção e atuação dessas decisões”. (Secchi, 2010)

Assim, uma política pública é uma diretriz para dirimir um problema que seja público e que interfira sobre a coletividade de modo relevante. De acordo com Sjoblom, um problema público é:

A diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível. Um problema existe quando o status quo é considerado inadequado e quando existe a expectativa do alcance de uma situação melhor. (Sjoblom, 1984) apud (Secchi, 2010)

É de interesse público e coletivo conhecer e discutir esses problemas, e as políticas públicas acerca deles. Então quando começamos a discutir este assunto fica evidente e entra em destaque diversos temas, como educação, segurança pública, transporte público, dentre outro.

Porém muito pouco se fala e se discute sobre as diretrizes do governo sobre alimentação e segurança alimentar, que está diretamente ligado à nossa qualidade de vida e saúde, envolvendo todas as classes etárias e classes sociais da população.

Por fim, diante disso destaco a importância do estudo e desenvolvimento de pesquisas na área de gestão e políticas públicas, com objetivo de agregar mais conhecimento ao trabalho de gestores públicos e os demais beneficiados com essa área do conhecimento.

METODOLOGIA

O Desenvolvimento deste estudo foi através da utilização de uma pesquisa exploratória, com objetivo aperfeiçoar o conhecimento e granjear novas informações.

Segundo Rodrigues (2007) a metodologia é a utilização de técnicas e processos com a finalidade de facilitar a resolução de problemas de caráter objetivo nas áreas de conhecimento, de forma organizada e ordenada. Em suma, a metodologia ira orientar e definir os caminhos a serem percorridos através dos métodos escolhidos para realização deste projeto.

Para tanto foram selecionados o estudo exploratório, o método hipotético-dedutivo e a abordagem qualitativa, para desenvolvimento do projeto.

A escolha do estudo exploratório foi devido a necessidade de buscar novos conhecimentos e informações sobre o assunto, que até então vem sendo muito pouco discutido nos meios acadêmicos. Através da pesquisa exploratória podemos definir o problema e formular hipóteses, e selecionar os pontos mais importantes que necessitam de mais atenção e de uma pesquisa mais detalhada. (Rodrigues, 2007)

No que concerne ao método de abordagem, foi utilizado neste projeto o método Hipotético-Dedutivo, que explora uma lacuna no conhecimento, abrindo oportunidade para a formulação de hipótese sobre o assunto e pela inferência dedutiva aferimos a ocorrência dessa hipótese, através da análise dos fenômenos envolvidos. (Rodrigues, 2007)

E por fim, para a forma de abordagem dos problemas, utilizamos a abordagem qualitativa, para a interpretação dos dados das pesquisas que foram realizadas. (Fachin 2006).

SOBRE O AUTOR

Bruno Ferreira Valadão – Graduado Tecnólogo em Segurança da informação pela Faculdade de Tecnologia do Estado de São Paulo (FATEC), bacharelando em Direito pela Universidade Anhanguera de São Paulo e pós-graduando no curso de Especialização em Planejamento, Implementação e Gestão da EAD pela Universidade Federal Fluminense (UFF) e no MBA em Gestão Pública: Políticas e Gestão Governamental da Escola Paulista de Direito (EPD). Oficial Administrativo do Departamento Estadual de Transito de São Paulo (Detran), musico com formação técnica em trompete pelo Conservatório Musical Villa Lobos.

REFERENCIAL TEÓRICO

Conceitos e fundamentos da Administração Publica

Nossa sociedade vem evoluindo ao longo dos anos e tem passado por grandes mudanças e transformações, exigindo assim, maior rigor em sua organização e no modo com que lidamos com as coisas. Deste modo, faz-se necessário a atuação presente de nossos governantes, prontos a atender nossas necessidades e anseios, definindo assim, as diretrizes de nossa organização social. (SILVA, 2014)

A história da humanidade é cheia de acontecimentos e grandes mudanças, e estas mudanças acontecem com grande intensidade e de maneira frequente, e a administração pública assume importante papel neste cenário, como polo norteador e serve como base de toda a estrutura social em que vivemos, estando de acordo com todas as mudanças e acontecimentos históricos existentes. (SILVA, 2014)

Desde os primórdios da existência humana, até seu constante desenvolvimento, ao passar do tempo, o homem passou a interagir e interferir com o meio em que vivia e assim garantir sua sobrevivência. Passou a se organizar e criar estratégias que facilitasse e o permitissem buscar seu próprio alimento, como por exemplo o cultivo da terra e a domesticação de animais. Seguindo essa teoria, a partir de sua evolução o homem se viu forçado a desenvolver suas habilidades sociais em grupo, a divisão do trabalho e a utilização de técnicas que facilitassem seu dia a dia. (SILVA, 2014)

É a partir deste cenário que temos o início da civilização humana. Segundo Bãchtold (2008) este conceito de civilização se define pelo estabelecimento do homem em uma determinada área de terra, cultivada e de sua posse de maneira constante e não nômade, vivendo em estruturas habitáveis e seguindo suas regras já estabelecidas.

A partir desta conjectura, destaca-se as propriedades privadas, que antecederam as divisões de classe, deixando já evidente a diferença entre as pessoas baseado em suas posses. São nestas condições que temos as primeiras noções de administração pública, a partir do surgimento da divisão por classes sociais e do Estado, sendo obrigatoriamente o Estado uma figura necessária, criada para administrar para o povo, baseado em regras, organização e controle sobre um território especifico. (SILVA, 2014)

Bãchtold (2008) traz a definição de governo, povo e território como sendo:

Governo: Ato ou efeito de administrar, sistema político que dirige um Estado com poder soberano. É a organização necessária para o exercício do poder e leva a população ao cumprimento das normas que estabelece como condição para a convivência social;
Povo: Conjunto de habitantes de determinado local. Representa o elemento humano, comum a todas as sociedades; e
Território: Extensão de terra que está sob direção de um governo (BÃCHTOLD, 2008, p. 16)

Ainda segundo o autor e sua definição, o Estado é governado por uma minoria cujo o poder se deriva de sua capacidade econômica e suas riquezas, sua força política e seu conhecimento. O Estado é uma organização político- administrativo-jurídica que possui prerrogativas para criar e impor normas e exigir seu devido cumprimento. Por este motivo é necessário a participação ativa do povo e a utilização da democracia, como ferramenta para expressar a vontade da maioria do povo e garantir que a administração do Estado não seja proveniente somente das classes dominantes e deste modo não as favoreça. (SILVA, 2014)

Sobre a ótica atual, a definição de Estado está relacionada a sua organização e suas diversas características e ao seu poder institucionalizado, que se baseia em ordens legais para criar a ligação entre a instituição e a coletividade.

Sobre uma visão sistêmica, analisando o sistema como um todo, a administração se baseia na execução de atos através de recursos humanos, financeiros e materiais, visando alcançar seus objetivos organizacionais através do planejamento, organização, liderança e controle, conforme destaca Megginsonet (1998). Seguindo este raciocínio, segundo Trigueiro (2009) a administração trabalha de forma a unir suas áreas de interesse, como por exemplo finanças e recursos humanos a fim de que possam caminhar juntas a um objetivo em comum, contribuindo para o desenvolvimento social e econômico do país através de serviços e produtos de boa qualidade. (SILVA, 2014)

Partindo destes pressupostos, a Administração Pública pode ser interpretada a partir de suas diretrizes e orientações, quando toma por base o planejamento, a organização, a direção e o controle dos serviços públicos, seguindo as normas do direito e da moral, visando ao bem comum (Bãchdolt, 2008). Já Meirelles (2005) direciona seu pensamento para a Administração Pública como parte do Estado, utilizada para organização de seus serviços e atividades, buscando atender a coletividade e o bem comum.

Os autores, Bobbio, Mattteucci e Pasquino (1986), afirmam que a Administração Pública, representa um conjunto das atividades que são diretamente responsáveis pela execução dos atos ou em sua totalidade, designa o conjunto das atividades diretamente destinadas à execução concreta das tarefas ou encargos de interesse da coletividade ou do bem comum nas organizações estatais. Significa dizer que, no âmbito da administração política do Estado, desde que buscando alcançar o interesse geral da coletividade, o poder público detém autonomia na tomada de decisões sobre objetivos e metas que atendam às necessidades do indivíduo na coletividade.

De acordo com Matias-Pereira (2008) apud. Trigueiro (2009), uma adequada direção da Administração Pública acontece quando esta se utiliza de quatro princípios básicos: a construção de relações éticas; a garantia da conformidade em toda a sua plenitude; a transparência das ações governamentais; e a prestação de contas de forma responsável. Para o autor, além de ter assegurado estes princípios ainda é necessária uma participação democrática da sociedade civil de maneira consciente e organizada de seus direitos de cidadania.

De acordo com Bãchtold (2008), podemos ver a evolução histórica da administração no Brasil:

1936 – Criação do DASP – Departamento Administrativo de Serviço Público;
1964 – Lei no. 4.320 (estabelece Normas Gerais de Direito Financeiro, Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, Municípios e do Distrito Federal; Lei 4.401 (Instituto das Licitações Públicas no Brasil);
1967 – Decreto-Lei no. 200 – Organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para reforma Administrativa; Decreto-Lei nº.201 –Dispõe sobre a responsabilidade dos prefeitos e vereadores;
1986 – Decreto-lei no. 2.300 – Considerado o Estatuto Jurídico das Licitações e Contratos administrativos; Criação do SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira Federal;
1988 – Constituição Federal;
1993 – Lei no. 8.666 – regulamenta o art. 37, inc. XXI da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública;
1995 – Reforma Administrativa. Criação do MARE – Ministério da Administração e Reforma do Estado, responsável pela última Reforma Administrativa Gerencial.
1998 – Emenda Constitucional no.19 – Modifica o regime e dispõe sobre princípios da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal; Projeto Piloto TCU – dando sequência ao projeto iniciado com a EBAPE/FGV, e outras instituições o TCU desenvolve os primeiros trabalhos de Auditoria de Desempenho Governamental, por meio de projetos-piloto;
2000 – Lei Complementar no. 101 – Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade nagestão fiscal; Lei no. 10.028 – Acrescenta os art. 359-A a 359-H, ao Código Penal brasileiro, tipificando os crimes de responsabilidade fiscal praticados contra a Administração Pública; Plano Avança Brasil – Lei do Plano Plurianual, incorpora os projetos e investimentos previstos de realização, segundo os preceitos definidos pela Reforma Administrativa Gerencial;
2001 – Instrução Normativa n. 01/2001 – Define as Normas de Auditoria e Fiscalização, sob a responsabilidade da Secretaria Federal de Controle, jurisdicionada ao Ministério da Fazenda, visando à auditoria dos gastos públicos realizados pelo Governo Federal. (JUND, 2002, p. 21)

Afinal, a administração pública funciona baseada no regular funcionamento de suas atividades e no cumprimento de suas funções, como planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar. Destaca-se ainda suas funções legais que são previstas em lei, que servem como base para as políticas públicas administráveis. A Constituição Federal de 1988 trouxe em seu texto no art. 37, os princípios gerais da Administração Pública que devem orientar os atos administrativos e norteá-los pela legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. (SILVA, 2014)

O texto constitucional ainda nos apresenta:

Legalidade – defende que tudo o que não é proibido, é permitido por lei. Mas o administrador público deve fazer as coisas sob a regência da lei imposta. Portanto, toda ação deve ser baseada na permissão da lei.
Impessoalidade – a igualdade deve estar presente no ato administrativo. A imagem de Administrador público não deve ser identificada quando a Administração Pública estiver atuando. Ou seja, o administrador não pode fazer sua própria promoção, tendo em vista seu cargo, pois esse atua em nome do bem comum. Ademais, ao representante público é proibido o privilégio de pessoas específicas.
Moralidade – Esse princípio tem a junção de Legalidade com Finalidade, resultando em Moralidade. Ou seja, o administrador deve trabalhar com bases éticas na administração, lembrando que não pode ser limitada na distinção de bem ou mal. Não se deve visar apenas esses dois aspectos, adicionando a ideia de que o bem comum deve e sempre será fim.
Publicidade – nesse princípio, o gerenciamento deve ser feito de forma legal e transparente, não oculta. A publicação dos assuntos é importante para a fiscalização, o que contribui para ambos os lados, tanto para o administrador quanto para o público. Porém, a publicidade não pode ser usada de forma errada, para a propaganda pessoal, e, sim, para haver um verdadeiro controle social.
Eficiência – O administrador tem o dever de fazer uma gestão eficiente, de modo a atender aos interesses do bem comum. Ou seja, o administrador obtém a resposta do interesse público e o Estado possui maior eficácia na elaboração de suas ações. (SILVA, 2014, p. 16)

Por tanto, sobre este ponto de vista, a evolução das organizações públicas deve sempre se sobressair pela realização de suas atividades, a todo momento centrados em seus princípios, de forma a garantir os direitos da coletividade, de maneira democrática e participativa. (SILVA, 2014)

O ADMINISTRADOR e gestor PÚBLICO

Em sentido amplo, a Administração Pública se apresenta como um conjunto de atividades e funções que serão realizadas a partir de um órgão público, cuja objetivo é atender a coletividade e ao bem comum. Portanto esses órgãos buscam se desenvolver de tal for a melhorar o atendimento e a execução de seus serviços, utilizando de métodos que sejam capazes de suprir suas necessidades e lhes proporcionar resultados satisfatórios, aumentando a eficácia e a eficiência dos seus serviços. (SILVA, 2014)

Portanto, de acordo com Lima (2006), é fundamental que sejam adotados três critérios a fim de alcançar os melhores resultados na gestão pública, que são a eficiência, a eficácia e a efetividade. Sendo a eficácia responsável pelo desempenho das atividades realizadas, estando liga diretamente aos agentes públicos envolvidos. A eficácia trata dos meios e instrumentos utilizados pelos agentes públicos no exercício de suas funções. E por fim a efetividade se refere aos resultados alcançados pelos atos administrativos.

Ainda, destacamos o texto constitucional de 1988, que estabelece que a conduta do gestor público deve sempre se nortear pelos princípios constitucionais contidos em seu art. 37, que trata do princípio da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. Sobre o último, em especial trata do gestor como funcionário público e sua atuação de forma responsável e ética atendendo ao interesse social. (SILVA, 2014)

Ainda sobre os princípios constitucionais citados anteriormente, compreendemos a figura do administrador público como parte essencial para o efetivo cumprimento legal dos valores que dão vida a Administração Pública de modo amplo. Desta forma, é adequado dizer que o administrador público assume papel fundamental em uma organização de práticas sociais, onde são abrangidos vários interesses, recursos e atividades, afim de preservar o funcionamento da instituição. Segundo Junquilho (2010), as organizações são estruturadas em um conjunto de ações em que seus membros estão sempre buscando a manutenção e reestruturação dos sistemas de relações sociais dos quais eles estão coletivamente envolvidos, podendo ser aplicado tanto para organizações públicas como particulares. (SILVA, 2014)

Sendo assim, podemos entender que administrar a máquina pública é um serviço complexo que vai além da teoria até os desafios encontrados dia a dia na realização das funções. Conforme destaca Bonezi (2008) é uma função que exige muito da capacidade intelectual do ser humano, do conhecimento técnico sobre os sistemas sociais, da legislação vigente e acima de tudo, das necessidades da população.

Em todos os atos do administrador públicos, é importante que sejam centrados pelo interesse do bem comum que atendam às necessidades sociais e que demonstre sua capacidade de governo, caminhando sempre em busca de servir ao coletivo. Além disso, na atualidade a gestão democrática e participativa tem se mostrado efetiva na administração de uma organização. Assim sendo, a divisão das responsabilidades funciona como ferramenta fundamental para o êxito em uma gestão de recursos humanos e por sua qualidade. (SILVA, 2014)

O acirramento da competição entre as empresas, a ocorrência de diversas crises econômicas, as mudanças políticas no mundo e a própria evolução comportamental do mercado contribuíram para o surgimento de uma nova postura de gestão através do compartilhamento, cooperação, participação e comprometimento das pessoas envolvidas na organização. Desta forma, a gestão das pessoas passa a ser compartilhada por todos os níveis gerenciais, assumindo uma característica essencialmente baseada no aconselhamento. A autoridade passa a ser a do saber e não uma autoridade de cunho disciplinar. (BARROS, 2009, p. 34)

Outro ponto importante para se considerar sobre a atuação do gestor público são as dificuldades constantes e diários que se apresentam em dia a dia e dificultam a realização de suas funções, esses desafios podem crescer e se tornar ainda maiores, dificultando muito a gestão, quando o administrador não apresenta em seu perfil uma visão aberta e um conhecimento técnico especifico para administrar. (SILVA, 2014)

Segundo Lira (2009), apud Barros (2009), o administrador público está suscetível a cometer erros em sua administração, desde que estes erros não estejam baseados no que ele define como sendo os pilares da administração pública: planejamento, transparência, controle e responsabilidade. Para o autor, a gestão que não se adapta a estes princípios está sujeita a cometer alguns erros básicos. A lei de Responsabilidade Fiscal, nº 101/2000, ainda traz em seu texto preceitos a serem seguidos pelo gestor público, baseados nos princípios constitucionais que podem ajudar em sua atuação e carreira profissional.

É dever do gestor coordenar e estruturar a instituição de modo que ela cumpra suas obrigações e alcance seus objetivos. Todavia, é imprescindível que toda organização tenha uma boa comunicação, com todos os membros de sua equipe alinhados em suas tarefas e sua importância para alcançar os objetivos e resultados, conforme Guerreiro (2010). Sobre esse prisma, o gestor dos serviços públicos precisa desempenhar seu papel de liderança e estabelecer padrões de procedimentos, criar regras de organização, estabelecer o respeito e a disciplina, e ainda uma boa comunicação entre todos os membros da equipe. Dessa maneira o administrador atua em suas funções tanto como gestor responsável pelo planejamento e organização do serviço, como também de líder, responsável pela motivação e direcionamento de todo pessoal envolvido, para garantir os resultados e que todos os objetivos traçados sejam alcançados. (GUERREIRO, 2010)

O gestor precisa conhecer todas suas funções e principalmente seus deveres. Segundo, Maximiano (2002) existe 16 regras básicas que devem orientar a atuação de um bom gestor:

1. Assegurar a cuidadosa preparação dos planos e sua rigorosa execução; 2. Cuidar para que a organização humana e material sejam coerentes com os objetivos, recursos e requisitos da empresa; 3. Estabelecer uma autoridade construtiva, competente, enérgica e única; 4. Harmonizar atividades e coordenar esforços; 5. Formular decisões de forma simples, nítida e precisa; 6. Organizar a seleção eficiente de pessoal; 7. Definir claramente as obrigações; 8. Encorajar a iniciativa e o senso de responsabilidade; 9. Recompensar justa e adequadamente os serviços prestados; 10. Usar punições para faltas e erros; 11. Manter a disciplina; 12. Subordinar os interesses individuais ao interesse geral; 13. Manter a unidade de comando; 14. Supervisionar a ordem material e humana; 15. Ter tudo sob controle; 16. Combater o excesso de regulamentos, burocracia e papéis. (SILVA, 2014, p. 20)

Assim sendo, o papel do gestor não pode ser inerte. Em seu perfil é importante que o gestor apresente características profissionais importantes, e ser capaz de perceber, refletir, criticar, ensinar, decidir e agir sobre qualquer circunstância contraria, que possa aparecer durante sua administração. E ainda apresentar sua experiência, conhecimento, responsabilidade, comprometimento e, principalmente sua habilidade na gestão dos recursos humanos, trazendo para perto de si seu pessoal, buscando a eficiência, a eficácia e a efetividade em todo processo administrativo. (SILVA, 2014)

PERFIL E FORMAÇÃO PROFISSIONAL do administrador publico

Em uma visão global, quando falamos sobre a administração de bens públicos, tratamos sobre uma das mais difíceis tarefas a que um profissional pode se entregar. Principalmente quando este profissional realiza sua função de forma correta e honesta respeitando todas as obrigações legais a que está submetido. Logo, administrar bens públicos, exige do gestor cautela e prudência, uma vez que, em meio a seu trabalho, o administrador é que determina e gerencia as pessoas que executam o trabalho. (SILVA, 2014)

Dessa ótica, é imprescindível para o administrador público, conhecimento técnico necessário para a devida execução de seu trabalho, muita responsabilidade e compromisso. Especialmente quando nos referimos a administração de bens públicos. Portanto, a formação do administrador público, deve englobar conhecimentos sobre os conceitos e fundamentos da administração, do corpo teórico científico, e dos princípios da Administração. (TRIGUEIRO, 2009)

A adequada formação do administrador público, é muito importante pois reflete diretamente no desenvolvimento do pais, uma vez que o administrador é o encarregado do devido funcionamento das organizações públicas e, portanto, está diretamente ligado ao destino da sociedade. (SILVA, 2014)

Com objetivo de obter eficiência e efetividade em suas ações, as organizações públicas dependem basicamente da formação e preparação das pessoas e funcionários que estão à frente da gestão pública. Assim sendo, é preciso que o profissional que se propõe a Numa perspectiva de alcançar a eficiência e efetividade de suas ações, as organizações públicas dependem, essencialmente, da qualidade e da atuação das pessoas que estão à frente da gestão pública. Desse modo, é necessário que o profissional que dispõe a prestar serviços públicos, possua uma boa formação. (SILVA, 2014)

De acordo com Dallari (1989), os órgãos públicos:

Cumprem a sua função ao buscarem uma maior eficiência da administração pública e o atendimento das necessidades da sociedade. De fato, o bem-estar da população depende da qualidade do serviço público a ela prestado, que por sua vez depende da eficiência de seus funcionários (DALLARI, 1989, p. 9). 

Assim sendo, podemos entender o valor e a relevância da atuação do administrador público, do mesmo modo que podemos perceber a importância de uma formação de qualidade para este profissional. Logo, para garantir sua estabilidade como modalidade técnica profissional é necessário seu desenvolvimento e reconhecimento na área acadêmica. Segundo Pereira (2009), foi a partir da reforma burocrática no Brasil, durante o primeiro governo de Getúlio Vargas, que tivemos o início da administração patrimonial, onde até então os patrimônios públicos estavam ligados com os bens privados do soberano do Estado e ambos se confundiam, essa medida adotada foi uma ferramenta importante para aumentar sua eficiência e combater o nepotismo e a corrupção, que faziam parte deste período da história. (SILVA, 2014)

Porém, o que se tem nos registros históricos, é que essa reforma que foi tão importante para o Brasil, já que deu início ao serviço público profissional e os princípios da administração pública burocrática nunca chegou a ser concluída. Apesar de que com uma atuação mais presente do Estado no desenvolvimento econômico do pais, passou a ser necessário que os profissionais envolvidos nestas áreas fossem capacitados e treinados para tais funções. (SILVA, 2014)

Segundo Soares et all (2009), no período do pós-guerra, devido ao aumento de vagas de trabalho no setor público tivemos um grande crescimento no ensino da administração pública na América Latina. Em decorrência disso tivemos também uma maior preocupação com a qualificação técnica destes servidores. Deste modo no ano de 1952, foi implantado no Brasil pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) o ensino de administração pública como matéria acadêmica, através da criação da Escola Brasileira de Administração Pública (EBAP).

Devido ao apoio e cooperação técnica dos Estados Unidos da América (EUA) tivemos o crescimento dos cursos de administração pública, que se estabeleceram e tiveram seu ponto mais alto nos anos 60. No ano de 1967, tivemos o início do programa de mestrado em administração pública ministrado pela FGV/EBAP e a criação da Revista de Administração Pública (RAP), que se consolidou como o mais importante periódico nesta área do conhecimento, ambos acontecimentos tiveram grande importância para estabelecer a consolidação da profissão. (SILVA, 2014)

Contudo, devido a questões políticas, como por exemplo a ditadura militar, tivemos uma queda significativa do estudo da administração pública em âmbito acadêmico, uma vez que, segundo Gaetani (1999), as instituições de ensino no Brasil acabaram escolhendo a utilização de currículos integrados e a administração pública acabou sendo unida a área de administração de empresas.

Na deca de 1980, o presidente Sarney articulou uma reforma administrativa em seu governo, com a finalidade de suprir as necessidades causadas pela restruturação do Estado, capacitando seus funcionários, para que pudessem atender as necessidades da sociedade de maneira eficiente e com resultados adequados as exigências da população. Com esse objetivo teve início a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) em 1986, do qual as características eram de escola de governo, cuja missão era capacitar e garantir uma formação adequada a seu pessoal e tornar a administração pública mais eficiente, eficaz e efetiva. (SILVA, 2014)

Segundo Soares et all (2009), através da evolução do Estado novos papeis sociais e econômicos foram criados, organizados como um Estado social- democrático. Nesse sistema, a utilização de um modelo de administração burocrática passa a ser desproporcional e ineficiente, uma vez que no capitalismo industrial temos a divisão entre Estado e mercado. Desse momento em diante temos a reforma da gestão pública, buscando tornar esse modelo de gestão mais eficiente e responsável.

Segundo Pereira (2009), a:

Reforma adota uma abordagem gerencial da administração pública, porque segue o modelo de gestão das empresas privadas, defendendo uma maior autonomia e responsabilização dos órgãos públicos, como forma de atingir uma maior eficiência e qualidade (PEREIRA, 2009, p. 253). 

Assim sendo, é importante destacar, as dificuldades encontradas no setor público, que exigem dos administradores um grau de conhecimento técnico cientifico acerca dos assuntos por ele tratado, de tal modo, que possa preparar o gestor para encarar as diversas mudanças e os novos desafios que aparecem a cada dia. (FERRAREZI e ZIMBRÃO, 2005)

Conforme, Souza (2002), para que o administrador público possa exercer sua função gerencial administrativa ele precisa apresentar um perfil condizente com o contexto atual, ou seja esse gestor precisa ser um líder, responsável com iniciativa e criatividade para agir de maneira correta diante de situações diversas e adversas, buscando se aperfeiçoar e investir em sua própria formação, desenvolvendo sua inteligência pratica e tornando-se um especialista capaz de conhecer os detalhes através de situações genéricas, e ainda apresentar capacidade gerencial, empreendedora, de liderança e interpessoais. (SILVA, 2014)

Portanto, podemos perceber que o perfil do profissional que está à frente da gestão pública evoluiu, exigindo desse profissional, que seja capacitado, aberto a o novo, com capacidade técnica profissional que lhe permita uma gestão democrática e participativa, uma vez que é responsável, pelos bens e serviços públicos, imprescindíveis ao bom atendimento da população e ao atendimento de suas necessidades. (SILVA, 2014)

As evoluções e mudanças na ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO BRASIL

A evolução da administração pública no Brasil, seguiu alguns procedimentos como a separação entre a criação e implementação da política e a fragmentação institucional, entre os anos de 1930 e 1990. O discurso sobre a reforma feita em 1990 teve grande importância sobre a perspectiva de governança e dos princípios políticos que baseiam as propostas de participação, accountability e controle social. (ADMINISTRAÇÃO PUBLICA COMPARADA, 2008)

Embora o setor público tenha absorvido as técnicas de gestão utilizadas no setor privado, porem essas mudanças foram limitadas, posto que o processo decisório formado pela formulação e implementação, não foi matéria da reflexão política. O modo como foi pensada e implementada a reforma, se mostrou imperfeita, principalmente quando tratamos da falta de mecanismos de coordenação política. Isso foi responsável pela divisão de ações nas áreas de gestão pública. (ADMINISTRAÇÃO PUBLICA COMPARADA, 2008)

A reforma administrativa realizada no Brasil em 1995, teve como principal objetivo equilibrar as contas públicas e aumentar a amplitude da ação do Estado. A reforma foi responsável reorganização da estrutura estatal, fundamentada na substituição do modelo burocrático administrativo pelo modelo gerencial de administração pública. (ADMINISTRAÇÃO PUBLICA COMPARADA, 2008)

Esta reforma foi estruturada em um período pós-burocrático, visando trazer instrumentos de gestão cuja origem veio do setor privado, e a utilização da lógica de mercado no setor público, buscando eficiência econômica do Estado. Junto com modelos internacionais que estavam sendo utilizados, teve início assim, um grande processo verificação e reexame do modo que era prestado o serviço público no Brasil. (ADMINISTRAÇÃO PUBLICA COMPARADA, 2008)

A reforma gerencial no Brasil foi orientada pelo modelo britânico utilizado na Inglaterra, que foi influenciada pelos princípios da new public management (NPM). Deste modo, o Plano Diretor de Reforma, trouxe muitos fundamentos do modelo neo-desenvolvimentista, organizado pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado em 1995. A utilização do modelo NPM no Brasil buscou traçar um novo paradigma de gestão pública, denominada como “administração gerencial”, que foi baseada nos princípios da flexibilidade, ênfase em resultados, foco no cliente e controle social. (ADMINISTRAÇÃO PUBLICA COMPARADA, 2008)

Podemos ver ainda que durante o período de transição e transformação institucional do setor público, tivemos como característica predominante à visão do modelo neoliberal, sempre se preocupando com o ajuste fiscal. Essa situação coloca em destaque, a dificuldade do Estado em encontrar novas opções e consertar distúrbios de um Estado de direito incompleto. Nossas instituições públicas, republicanas, federativas e democráticas, foram construídas em cima deste estado de direito cheio de defeitos e que nos mostra diversas falhas e deformidades em sua estrutura, especialmente quando tratamos sobre, justiça, instituições políticas, forma e regime de governo e principalmente no campo social, onde o Estado não tem sido capaz de resolver os problemas e sanar a desigualdade entre a população. (ADMINISTRAÇÃO PUBLICA COMPARADA, 2008)

Na pratica, no Brasil, o verdadeiro funcionamento da máquina pública e efetivo uso do poder, se dá através do poder Executivo, com sua habilidade de propor e executar sua agenda de governo. No Modelo brasileiro, a inercia do poder executivo, nos leva a omissão política, diferente dos modelos utilizados m outras nações, como o parlamentarismo europeu onde existe a integração entre o executivo e o parlamento de modo claro e evidente, e no modelo presidencialista dos Estados Unidos, onde o legislativo disputa com o executivo na criação e controle das políticas públicas no pais. (ADMINISTRAÇÃO PUBLICA COMPARADA, 2008)

 Nosso pais quando se trata de gestão pública, nunca teve um modelo burocrático solido. Onde podemos perceber na verdade a existência de modelo hibrido burocrático. Foi percorrido um caminho na busca da construção de um padrão burocrático e democrático, porem os resultados que tivemos em ambas foi um sistema fora dos padrões normais esperados. (Martins, 1997). Ficando assim visível, que a estrutura do Estado patrimonialista está diretamente ligada a política brasileira, tendo se expressado no clientelismo, no corporativismo, no fisiologismo e na corrupção.

O PROCESSO DE criação, desenvolvimento e E IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

A habilidade da administração pública de trazer e criar bons resultados para a sociedade está diretamente associada à sua estrutura. E sua organização é um dos fatores mais importantes para garantir esses resultados e seu sucesso. Pensando nisso e buscando esses resultados, é indispensável definir de maneira objetiva sua área de atuação, suas atribuições e obrigações. Pois um Estado cuja atuação é exagerada e intensa, interferindo em todas as áreas de atuação, tende a não realizar suas funções devidamente. Nessas circunstancias, o Estado moderno é aquele que consegue detalhar quais são as funções primordiais que são de atuação exclusiva do Estado e quais as funções secundárias que podem ser realizadas por outras entidades sob a fiscalização do Estado, e ainda ser capaz de identificar funções desnecessárias que não devem ser feitas. (Matias-Pereira, 2003).

Para realizar a análise das políticas públicas de gestão pública é muito importante considerar o estudo do processo de criação e implementação. Os motivos que levaram a solução e dissolução de opiniões para a reforma da gestão pública nos leva a ter atenção com o raciocínio que estrutura o processo de criação e implementação das políticas públicas. (ADMINISTRAÇÃO PUBLICA COMPARADA, 2008)

Podemos ver, especialmente após 1995, em pauta nos debates e discussões e na agenda política do pais a reforma da administração pública no brasil como tema. Essas reformas que tiveram poucos resultados práticos, voltaram com maios força na primeira década do sec. XXI, devido as evoluções sociais e econômicas, que forçam o Estado a buscar soluções mais competitivas, eficientes e transparentes. (ADMINISTRAÇÃO PUBLICA COMPARADA, 2008)

A administração pública no Brasil, utilizando como base um modelo centralizado, burocrático e moroso, não tem conseguido atuar e atender de maneira satisfatória como organização as exigências e desafios modernos. Tendo como principais efeitos colaterais desse déficit:

Uma reconhecida incapacidade de satisfazer, de forma eficaz e tempestiva, as necessidades dos cidadãos; Uma forma de funcionamento que prejudica a concorrência e a competitividade internacional do país e das empresas; Falta de coerência do modelo de organização global; Processos de decisão demasiado longos e complexos, que impedem a resolução, em tempo útil, dos problemas dos cidadãos e que criam desconfiança em matéria de transparência e de legalidade; Falta de motivação dos funcionários e desvalorização do próprio conceito de missão de serviço público. (ADMINISTRAÇÃO PUBLICA COMPARADA, 2008, p. 17) 

O processo de ANÁLISE DE POLÍTICAS públicas: FUNDAMENTOS E metodologia

Podemos perceber que o estudo sobre políticas públicas educacionais vem crescendo em busca de se estabelecer em um campo de atuação distinto tanto dentro do Brasil como fora dele. Nos Estados Unidos, esses estudos foram ordenados ao campo da administração educacional para gerenciamento e liderança. No Reino Unido as pesquisas foram direcionadas ao campo da sociologia da educação (Lingard; Ozga, 2007). Na américa latina nos anos de 1950 a 1960, teve início o campo das políticas educacionais com nível acadêmico oferecido pela ciência política. Passando a ser inserido no currículo de formação de professores em nível superior como política e administração da educação, em conformidade com as diretrizes de organização que estavam sendo utilizadas na América Latina naquele período. (MAINARDES; FERREIRA; TELLO, 2011)

No Brasil, nos dias atuais podemos perceber um acréscimo relevante no número de pesquisas realizadas, publicações e eventos de políticas públicas educacionais e sociais. Essa modalidade de pesquisa vem se desenvolvendo no Brasil como um campo especifico de conhecimento em busca de consolidação. Por esse motivo é importante estudar os conceitos teóricos e os métodos utilizados para análise de políticas e suas fontes de referências, inclusive em literatura internacional. (MAINARDES; FERREIRA; TELLO, 2011)

Planejamento e analise de politicas publicas

O termo policy sciences ou ciências políticas significa em uma análise para a língua portuguesa pesquisa orientada para a elaboração de políticas (Lasswell, 1951), podendo ainda atualmente ser entendido em sentido mais amplo como um termo que engloba a análise de políticas (Deleon; Vogenbeck, 2007) e foi inserido no meio acadêmico, na Europa e Estados unidos após o fim da segunda guerra mundial, objetivando destacar os fundamentos das ciências sociais que deveriam ser utilizadas para resgatar e reforçar a ideia comprometimento na solução de problemas sociais típicos da sociedade de maneira racional em um novo contexto histórico (Wagner et all, 1991).

No decorrer da Segunda Guerra Mundial, foram realizados experimentos analíticos e organizacionais por governos de vários países, mas principalmente dos Estados unidos, que foram fundamentais para demonstrar a importância do surgimento da proposta de execução ordenada de pesquisas para criação de políticas (Deleon, 1991). Os defensores dessas análises traçam uma diferença entre elas e as ciências mais tradicionais, como por exemplo as ciências políticas, administração pública, sociologia dentre outras, as caracterizando como elementos principais a “orientação para a solução de problemas, a multidisciplinaridade e o caráter normativo ou orientado por valores”. (Deleon; Vogenbeck, 2007).

Segundo Harold Lasswell (1951), um dos principais antecessores das ciências políticas, foi a orientação para solução de problemas, que teve origem devido a necessidade de buscar a utilização de todos os recursos disponíveis para a criação de novos conhecimentos que fossem capazes de suprir as crises que eram presenciadas naquele momento. E as ciências políticas se voltaram a atender os problemas de políticas públicas e a criação de novas orientações sobre esse tema. Desse modo, DeLeon e Vogenbeck (2007) demonstram que os problemas referentes as políticas públicas eram analisadas de modo especifico em um ambiente apropriado de maneira cuidadosa utilizando a metodologia e recomendações adequadas. (MAINARDES; FERREIRA; TELLO, 2011)

As várias áreas de conhecimentos relacionadas as ciências políticas se deu devido a necessidade de combater os efeitos nocivos do excesso de fragmentação do conhecimento. Devendo os campos de pesquisa e política atuar juntos de forma que, a princípio grupos de várias áreas de conhecimento trabalhem juntos buscando solução de problemas comuns, do mesmo modo que em um segundo momento obter maior atenção em sua atuação focando no planejamento e aperfeiçoamento do conhecimento e informações que serviriam depois como base de sua atuação. E por fim tratar do aspecto regulamentador das ciências políticas, através da defesa dos valores e ideais democráticos e compromisso com a dignidade humana. (Lasswell, 1951). Esse destaque a defesa dos valores é consequência dos conceitos do behaviorismo e o objetivismo das ciências sociais, que atribui a todos os problemas sociais e a todas abordagens metodológicas, elementos valorativos. (De Leon; Vogenbeck, 2007).

Com a promessa de sobrepujar os estudos tradicionais elaborados sobre a vida política, teve início nos anos de 1950, as ciências políticas, carregando em sua estrutura essas três características principais (Howlett; Ramesh, 2003). E por esse motivo tem uma profunda história em um curto período de tempo, pois embora os atos do governo já venham sendo alvos de críticas ao longo dos séculos, a analise propriamente dita tratada como ciência é recente com início a constar apenas de algumas décadas (De Leon, 1994).

Após os estudos feitos por Lasswell, as pesquisas e análises dirigidas a fundamentar a criação de novas políticas seguiram e tem se reunido em uma quantidade significativa de estudos teóricos e práticos que fornecem base suficiente para realização de novas pesquisas e a abrem caminho para grandes avanços nesta área. Além de apontar a importância da segunda guerra mundial para a origem das ciências políticas além de outros acontecimentos nas décadas seguintes. E a partir destes momentos passou a levar em consideração entre outras coisas, a dificuldade nos vários fatores que estão presentes na criação e definição de estratégias para o combate de problemas sociais como o desemprego, a pobreza e os diferentes tipos de pensamentos que fazem parte do processo político de decisão, a incoerência da utilização de medidas unicamente quantitativas e a origem ativa dos cenários políticos. (Deleon, 1991). Demonstrando principalmente a intenção de abordar diversas áreas do conhecimento de modo aprimorado e adequado ao contexto sócio-político da época em que foram tomadas essas decisões. (MAINARDES; FERREIRA; TELLO, 2011)

A criação do conhecimento sobre políticas públicas

A partir de 1970 e início de 1980, surgiu com grande força nos Estados unidos e em outros países a profissão de analista político, objetivando minimizar distância entre pesquisadores e criadores de políticas, bem como, ampliar o conhecimento organizado para poder atender com maior agilidade e eficiência as questões de política pública. Se tratando da criação das ciências políticas, analistas políticos e pesquisadores de políticas ocuparam funções distintas. Os analistas políticos, passaram a principalmente ocupar funções em órgãos governamentais ou organizações privadas, já os pesquisadores assumiram funções voltadas ao trabalho acadêmico profissional em universidades ou centros de pesquisa. (Trow, 1997)

Existem dois modelos básicos para entendermos a associação entre a elaboração de conhecimento e sua ligação com os gestores, um deles baseado em aspecto simples e logico, e outro apoiado pela perspectiva incrementalista das políticas educacionais, onde o conhecimento cientifico possui importância secundaria. (Botto, 2008).

 Os desafios para criação de políticas publicas

Segundo Dye (2005) temos uma variedade de modelos políticos que são utilizados com mais frequência na alise de políticas públicas, que vão ajudar no processo de análise. Temos modelos conceituais de políticas públicas que nos auxiliam a reconhecer propriedades importantes da política pública, ajudando a entender seus objetivos, com explicações fundamentadas de maneira empírica que nos permita prever seus resultados. Visando, portanto, entender uma política pré-selecionada utilizando uma exposição simplificada dela. (DOZZI, 2013)

  • Modelo institucional: Evidencia a ligação e o vínculo condicional entre a instituição pública governamental e a política pública, mostrando os efeitos políticos que esta relação pode gerar. (DOZZI, 2013)
  • Modelo de processo: Divide o processo de criação de políticas públicas em várias categorias buscando analisar não o conteúdo da política, mas o modo como ela foi desenvolvida. Algumas dessas categorias são: a identificação de problemas, a organização da agenda, a formulação, legitimação, implementação e avaliação da política pública. (DOZZI, 2013)
  • Modelo de grupo: Busca analisar a política como resultado entre as disputas e influencias de grupos ideológicos. Sendo assim o administrador público deve gerir as divergências estabelecendo regras, mediando acordos de forma a igualar os interesses, regularizando por meio de políticas públicas. (DOZZI, 2013)
  • Modelo de elite: este modelo compreende a influência das elites no processo político, em consequência de sua forte atuação e interferência na opinião das massas. (DOZZI, 2013)
  • Modelo racional: Se baseia no uso racional dos recursos disponíveis pelo governo, onde não se deve criar novas políticas cujo os gastos sejam maiores que os benefícios que ela irá trazer. Exatamente por isso, pela grande quantidade de problemas existentes para sua implantação, dificilmente ocorre nos governos a criação de novas políticas. (DOZZI, 2013)
  • Modelo incremental: Funciona como um complemento a politicas publicas já anteriormente implementadas por governos anteriores, trazendo modificações dos programas em vigor. Refere-se a modelo tradicional. (DOZZI, 2013)
  • Modelo da teoria de jogos: utiliza escolhas objetivas, quando existem mais de uma opção de projetos para que somente um seja o escolhido, onde os resultados serão consequências da escolha feita. Nesse caso deve-se buscar reduzir ao máximo as perdas e buscar o maior ganho possível. (DOZZI, 2013)
  • Modelo da opção pública: é a utilização de analises financeiras fora do ambiente de marcado para a criação de políticas públicas. O Estado assume o papel de prover recursos nas tarefas onde o mercado não consegue fazer. (DOZZI, 2013)
  • Modelo sistêmico: Trata as políticas públicas como objeto do sistema político, criado para atuar juntos a estruturas e processos que estejam relacionados buscando agregar valores a sociedade. Os elementos que formam esse sistema são a entrada de dados (inputs) como as necessidades e apoio da sociedade e a saída (outputs) como políticas públicas. Para isso é utilizado uma grande quantidade de informações de entrada que serão estudadas e analisadas até que possam ser transformadas em políticas públicas e fazer cumprir pelas partes. É um modelo muito utilizado para obter compreensão das causas e consequências das políticas públicas. (DOZZI, 2013)

A ciência política tem obtido nos últimos anos pequenas evoluções quanto a função das ideias na criação de políticas, apesar delas ocuparem um espaço importante no modelo atual de criação de políticas públicas. Segundo Faria (2003) as vezes é necessário que a criação de políticas públicas foque na construção e obtenção do conhecimento, pois gera resultados mais satisfatórios do que aquelas provenientes das teorias do mainstream, fundamentadas no conflito. Sendo fundamental a participação ativa de grupos de especialistas com trocas de ideias e conhecimentos para solução de problemas sociais e na criação de repostas dados a sociedade. (DOZZI, 2013)

De acordo com Faria (2003), nos últimos 20 anos o entendimento sobre os processos de criação de políticas públicas, se tratando de sua variedade e dificuldade tem deixado em evidencia os modelos tradicionais como insatisfatórios. E destacar que, com a progressiva automatização dos processos de criação e gestão de políticas, e a perda quase inevitável de seu caráter político, é imprescindível a utilização de ideias e conhecimento como elemento crítico das políticas públicas. (DOZZI, 2013)

A criação de políticas abrange a criação de agenda, elaboração de propostas, efetivação de políticas por meio de apoio político, a implantação através da criação de novas leis e procedimentos burocráticos. No entanto, se o cerne das decisões continua focado nos processos decisórios, são necessários a utilização das ideias e do conhecimento para melhor formação e compreensão da agenda. (DOZZI, 2013)

Faria (2003) destaca dos estudos e autores que buscam unir as ideias e interesses a advocacy coalitions está focada no entendimento de padrões de mudanças nas políticas públicas, focando nas interações em comuns aos dois grupos. Segundo ele mesmo sendo o aprendizado das políticas responsável por alterações secundarias dos modelos de crença de um dos grupos, a mudança central no núcleo dos programas do governo representaria um transtorno em fatores não cognitivos externos ao subsistema. Sendo assim, o autor elenca três questões importantes e de grande importância: “Como a atenção dos tomadores de decisão é focalizada sobre determinados problemas e soluções? Como as questões são determinadas e modeladas? Como e quando é conduzida a busca de soluções?” (Farias, 2003, p. 24)

Analise de políticas publicas

Ham e Hill (1993) reconhece que a atenção e o foco com as políticas públicas aumentaram no início dos anos 60 e tiveram dois motivos principais, como 1) a dificuldade encontrada no caminho, que foram cada vez maiores, forçando ao aperfeiçoamento e a busca por ajuda e novas soluções e 2) e a atração de novos pesquisadores acadêmicos, que passaram a estudar e buscar novas respostas relativas as políticas públicas, desenvolvendo e utilizando esses conhecimentos para sanar problemas existentes no setor público. Os autores apontam ainda a definição de políticas públicas como sendo um caminho de mão dupla, pois deve através da análise buscar desenvolver novos conhecimentos sobre a criação de políticas, trazendo uma direção principal detalhada, e ainda direcionar e fundamentar os criadores de políticas trazendo-lhes novos conhecimentos ao processo criativo de planejamento e fazendo parte pessoalmente na tomada de decisões, o que indica uma característica mais ordenada ou proporcional. (DOZZI, 2013)

Ham e Hill (1993), entendem que o processo de análise política é importante para entender os atos do governo, suas motivações e seus resultados práticos. Para os autores é a busca por respostas das ações do governo. E essa preocupação com os atos do governo é o que separa a análise política da ciência política. (HAM; HILL, 1993).

A análise de políticas públicas, com uma abordagem focada no Estado nos leva a uma análise principalmente de suas ações, mas sem perder de vista todas as pessoas e atuações envolvidas. Portanto a política pública tem como motivo os problemas e dificuldades que enfrentam os formuladores dessas políticas com o objetivo de ajudar em sua solução utilizando sua criatividade, habilidade e conhecimento. (DAGNINO, 2002).

Sendo assim, a política, vai ser primeiro desenvolvida pelos dirigentes das organizações públicas, através de um processo decisório que poderá ser democrático e participativo, ou concentrado no gabinete do governante, podendo ter interferência ou não da agenda pelas partes com maior poder. (DOZZI, 2013)

A agenda é onde será formulada a lista de problemas ou assuntos de relevância para o governo e cidadãos, podendo ser de caráter não governamental cujo os assuntos já é reiteradamente foco de reocupação do País, mas sem merecer a atenção do Estado, governamental que são todos os problemas de grande relevância para o Estado ou de decisão que é formada por questões que ainda serão deliberadas e decididas. (KINGDON, 1984)

A falta de lisura, como por exemplo na utilização de dados e informações transparência é umas das características para assegurar o andamento das alternativas, estabelecidas como prioridade pelos tomadores de decisão. Outra característica relevante e que deve ser considerado pelos políticos é a opinião pública. Porem esta não é determinante e já vimos exemplos de agendas recentes que encontram resistência por parte de alguns grupos, e mesmo assim foram implementadas, mesmo contrariando a opinião pública. (DOZZI, 2013)

Um dos pontos importantes trazido por Kingdon (1984) para compreendermos o processo de deliberação da agenda é a função desempenhada por cada um dos envolvidos no processo, identificando suas funções, sua importância e seus recursos.

 Kingdon (1984) os divide em dois grupos: 1) atores governamentais que são membros do poder executivo ou servidores públicos e 2) os atores não governamentais que são formados por especialistas, consultores, partidos, grupos representando de pressão ou interesse de classes especificas como sindicatos, associações, que representam por exemplo trabalhadores ou empresários e a inda a mídia e a opinião pública. Os grupos de pressão representam um papel importante, pois trabalham muitas vezes tentando bloquear ou invés de promover os itens da agenda ou buscando ter suas opiniões consideradas uma vez que a agenda já tenha sido determinada. Quanto mais organizado, ativo e fundamentado mais chama a atenção do governo para suas questões tendo um impacto positivo e participação importante na agenda.

Ainda dentro do grupo de atores não governamentais temos os acadêmicos, pesquisadores e consultores. Cuja as propostas visão solucionar problemas enfrentados e trazer soluções satisfatórias ao interesse político. Visando, portanto, contribuir na criação e escolha de alternativas, do que propriamente interferir no conteúdo das agendas governamentais. (KINGDON, 1984)

 A fase de implementação das políticas pode ser descrita por atos de pessoas ou grupos públicos ou privados buscando alcançar seus objetivos já estabelecidos mediante decisões políticas. O processo de implementação pode ser estudado segundo os modelos do tipo top-down ou bottom-up. (HAM and HILL, 1993).

Segundo define Dagnino:

Os processos de implementação de tipo top-down possuem uma aparência mais organizada, planejada, em decorrência da adoção do modelo racional para concretizar a formulação. Nesse modelo há uma nítida separação entre os dois momentos: a implementação só se inicia depois da formulação ter sido finalizada em todos os seus detalhes pelos dirigentes e pelo corpo técnico da organização. Neste caso, a regra é encontrar agências sendo governadas por meio de hierarquias, cadeias de comando, atribuições e atividades bem definidas, sem superposições e de forma rigorosa consignadas em manuais. No caso dos processos de tipo bottom-up, a política é implementada por “profissionais” com considerável poder de decisão sobre os assuntos-chave e com elevada discricionariedade no controle da agenda de decisões. Um contínuo formulação-implementação é típico neste caso, e as organizações envolvidas aparentam ter um funcionamento desorganizado. (DAGNINO, 2002, p. 6)

É constante durante o processo de implementação que aconteça divergências devido ao controle da agenda ou pela mudança de opiniões durante a formulação. Isso é devido a política ter ficado incompleta e, portanto, muitas decisões importantes são feitas durante a implementação, alterando, portanto, seu conteúdo podendo até mesmo alterar de maneira drástica o plano de ação do que foi proposto inicialmente. (DOZZI, 2013)

Para podermos entender a causa de uma baixa efetividade em uma política pública, não é suficiente analisarmos somente sua implementação, mas é necessário também entendermos seus motivos e resultados. Consequentemente, alguns pontos podem ser analisados segundo o modelo de Easton:

Quais as estruturas e processos inter-relacionais que compõem a política pública? Quais demandas sociais (inputs) foram absorvidas pelo sistema e por quê? Quais as forças políticas atuantes e quais os acordos necessários para que a política pública se efetive? (Easton, 1957, p.130)

Para Easton (1957) uma política é um aglomerado de decisões que determinam valores. Para o autor a política é enxergada como consequência do sistema político. Onde entendemos sistema como um conjunto de instituições especificas e ações da sociedade que atuam com objetivo de modificar demandas sociais, políticas e econômicas para atender os clamores sociais. É composto por vários elementos que interagem entre si.



desenvolvimento

O Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PLANSAN 2016-19), é o mais importante meio de planejamento, gestão e execução da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN), é o resultado do trabalho e da união de vários setores do Governo Federal, coordenados pela Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN), que é formada por 20 Ministérios. É responsável por estabelecer uma variedade de metas, iniciativas e objetivos relativos às diretrizes da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, baseado nas metas estabelecidas pelo Plano Plurianual (PPA 2016-19). Deste modo, a efetivação do PLANSAN deve ser continuamente controlado e avaliado para garantir o cumprimento das diretrizes já estabelecidas.

 Esse controle objetiva complementar a aplicação das ações do governo focadas na melhoria dos índices de segurança alimentar nutricional e garantir a qualidade das ações do governo nesta área, tornando possível futuras adaptações e melhorias da gestão pública. As informações coletadas durante o monitoramento fornecem uma base para a tomada de decisões, e serve como ferramenta de prestação de contas dos atos governamentais.

Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN)

A Política Nacional de Segurança Alimentar está prevista na Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional que foi estabelecida pelo Decreto 7.272, de 2010, cujo o objetivo principal é garantir a Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) e assegurar o Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) em todo o território nacional, estabelecendo os parâmetros de desenvolvimentos das ações de segurança alimentar e nutricional, além de ser parte essencial para o desenvolvimento do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) (BRASIL, 2013a).

O objetivo gera do PNSAN é,

Assegurar o direito humano á alimentação adequada a todas e todos os habitantes do território brasileiro, promovendo a soberania e a segurança alimentar e nutricional de modo que tenham acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base praticas alimentares promotoras de saúde, que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis. (BRASIL, 2009)

Os objetivos específicos que integram o PNSAN são:

  • Identificar, analisar, divulgar e atuar sobre os fatores condicionantes da insegurança alimentar e nutricional no Brasil;
  • Articular programas e ações de diversos setores que respeitem, protejam, promovam e provejam o direito humano à alimentação adequada, observando as diversidades social, cultural, ambiental, étnico-racial, a equidade de gênero e a orientação sexual, bem como disponibilizar instrumentos para sua exigibilidade;
  • Promover sistemas sustentáveis de base agroecológica, de produção e distribuição de alimentos que respeitem a biodiversidade e fortaleçam a agricultura familiar, os povos indígenas e as comunidades tradicionais e que assegurem o consumo e o acesso à alimentação adequada e saudável, respeitada a diversidade da cultura alimentar nacional; e 
  • Incorporar à política de Estado o respeito à soberania alimentar e a garantia do direito humano à alimentação adequada, inclusive o acesso à água, e promovê-los no âmbito das negociações e cooperações internacionais. (BRASIL, 2009)

Ao estabelecer a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional plano e suas diretrizes, o Decreto nº 7.272/2010 serviu como pilar central para criar e guiar o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PLANSAN). Foram estabelecidos objetivos, metas prioritárias e iniciativas para cada diretriz, para que pudessem ser executadas (BRASIL, 2011b). O PNSAN apresenta as seguintes diretrizes:

  • Promoção do acesso universal à alimentação adequada e saudável, com prioridade para as famílias e pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional;
  • Promoção do abastecimento e estruturação de sistemas sustentáveis e descentralizados, de base agroecológica, de produção, extração, processamento e distribuição de alimentos; 
  • Instituição de processos permanentes de educação alimentar e nutricional, pesquisa e formação nas áreas de segurança alimentar e nutricional e do direito humano à alimentação adequada; 
  • Promoção, universalização e coordenação das ações de segurança alimentar e nutricional voltadas para quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais de que trata o art. 3o, inciso I, do Decreto no 6.040, de 7 de fevereiro de 2007, povos indígenas e assentados da reforma agrária; 
  • Fortalecimento das ações de alimentação e nutrição em todos os níveis da atenção à saúde, de modo articulado às demais ações de segurança alimentar e nutricional; 
  • Promoção do acesso universal à água de qualidade e em quantidade suficiente, com prioridade para as famílias em situação de insegurança hídrica e para a produção de alimentos da agricultura familiar e da pesca e aquicultura; 
  • Apoio a iniciativas de promoção da soberania alimentar, segurança alimentar e nutricional e do direito humano à alimentação adequada em âmbito internacional e a negociações internacionais baseadas nos princípios e diretrizes da Lei no 11.346, de 2006; e 
  • Monitoramento da realização do direito humano à alimentação adequada. (BRASIL, 2010b).  

Insegurança Alimentar e Nutricional

A distribuição e acesso a alimentos é desproporcional e desigual em todos os países do mundo, interferindo diretamente os modelos de consumo de diversos grupos populacionais. Essas divergências ocorrem em diversos países desenvolvidos, assim como, em países em desenvolvimento, demonstrando a influência de fatores políticos, econômicos e sociais neste resultado, e ainda evidenciando as diferenças presentes em cada pais. (ABREU et al., 2001).

O Brasil figura entre os países com maior desigualdade no mundo, apesar de sua economia estar entre as seis maiores do mundo. Ao longo de nossa história o Brasil demonstrou grande distorção entre seu desenvolvimento econômico e social, pois grande parte de sua população nao oportunidades de acesso a esses alimentos, bens e serviços, apesar da grande capacidade de produção do pais. (ABREU et al., 2001; POBLACION et al., 2014).

A dificuldade de acesso constante à alimentos por parcela relevante da população configura um quadro de Insegurança Alimentar e Nutricional (INSAN), fenômeno considerado de difícil entendimento e com vários aspectos a serem analisados e evolui de maneira continua e em fases, que vão desde a preocupação com a fome e a falta de alimento até alterações na qualidade dos alimentos. (COTTA; MACHADO, 2013; GUBERT et al., 2010). A Insegurança Alimentar e Nutricional, apresenta ainda outras características, como a ingestão de alimentos de baixa qualidade e variedade (BURITY et al., 2010), sendo esta situação responsável historicamente por grande influência no perfil alimentar e nutricional da população no Brasil, e tem colaborado para o crescimento dos índices de doenças infecciosas e doenças causadas pela falta da ingestão de vitaminas e minerais essenciais ao nosso organismo, do mesmo modo que tem colaborado para o aumento de doenças crônicas que não são transmissíveis em várias fatias da população (LANG; ALMEIDA; TADDEI, 2011).

Assim, a Insegurança Alimentar e Nutricional – INSAN é consequência de reintegrados acontecimentos ao longo da história e está diretamente ligado a outros problemas sociais (PESSANHA, 2002), cujo as características se dividem em dois grupos principais, a fome e o excesso de peso, o que a princípio parece ser uma grande incoerência, porem os altos índices de aumento de peso, obesidade e doenças crônicas associadas a este quadro e seu rápido crescimento, demonstram a importância de trazer a discussão a necessidade de dar prioridade ao combate a fome em comparação ao combate do excesso de peso e obesidade (GHATTAS, 2014).

A primeira explicação para este fato, se baseia na teoria mais coerente em relação ao senso comum, e diz que, devido a escassez de recursos as famílias tendem a fazer escolhas alimentares racionadas de baixo custo e alta capacidade calórica, além de na maioria das vezes tirar for a dessas escolhas legumes e verduras pelo seu alto preço no mercado. A outra explicação usa como base em estudos médicos e científicos, e trata de mecanismos neurológicos e associa a influência causada pelo estresse e ansiedade a transtornos alimentares e restrição alimentar involuntária, provocando um consume maior de alimentos de alta concentração calórica. (ADAM; EPEL, 2007; FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION, 2014b). Por fim, temos outra explicação que fala sobre a adaptação metabólica do ser em decorrência a elevados períodos de jejum durante sua formação intrauterina e ao longo de sua vida. (ALAIMO; OLSON; FRONGILLO, 2001; BRASIL, 2005; KAIN;
VIO; ALBALA, 2003; OLSON, 1999). Podendo ser responsáveis por excesso de peso e transtornos metabólicos como diabetes e hipertensão arterial. (FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION, 2014b).

Avanços e desafios da segurança alimentar e nutricional

O Brasil tem conseguido combater nos últimos anos de forma eficiente as causas principais da fome e da insegurança alimentar e nutricional, através de programas governamentais de combate à pobreza e a desigualdades sociais, políticas de proteção social, ofertas de emprego e desenvolvimento da agricultura familiar. (FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION, 2014a)

Porem apesar de todos os esforços do Estado ao combate e os avanços contra a insegurança alimentar e nutricional, nosso pais ainda conta com diversos casos e grandes desafios, devido a desigualdade social e alimentação inadequada. Todos esses desafios foram apresentados e discutidos pelo CONSEA e CAISAN, criando grande movimentação política e negociações com participação social e de setores do governo. (FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION, 2014a).

Como resultado, a Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional, incluindo consulta ao CONSEA, criou o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PLANSAN) 2012-2015, que foi considerado como a mais importante ferramenta de planejamento, gestão e execução da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, por estabelecer programas e ações objetivando o cumprimento de suas diretrizes, destacando as responsabilidade do Estado e buscando a solução para os desafios de insegurança alimentar e nutrição. Por meio de iniciativas que supram as metas prioritárias e objetivos estratégicos estabelecidos, com resultados progressivos e positivos que devem ser constantemente avaliados, para o aperfeiçoamento da PNSAN (BRASIL, 2011b).

Devido aos bons resultados, foi criado o segundo Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, para o quadriênio 2016-2019, cujo os principais objetivos são:

  • Promover o acesso universal à alimentação adequada e saudável, com prioridade para as famílias e pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional; 
  • Combater a insegurança alimentar e nutricional e promover a inclusão produtiva rural em grupos populacionais específicos, com ênfase em Povos e Comunidades Tradicionais e outros grupos sociais vulneráveis no meio rural;
  • Promover a produção de alimentos saudáveis e sustentáveis, a estruturação da agricultura familiar e o fortalecimento de sistemas de produção de base agroecológica; 
  • Promover o abastecimento e o acesso regular e permanente da população brasileira à alimentação adequada e saudável; 
  • Promover e proteger a Alimentação Adequada e Saudável da População Brasileira, com estratégias de educação alimentar e nutricional e medidas regulatórias; 
  • Controlar e Prevenir os Agravos decorrentes da má alimentação;  
  • Ampliar a disponibilidade hídrica e o acesso à água para a população, em especial a população pobre no meio rural; 
  • Consolidar a implementação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN), aperfeiçoando a gestão federativa, a intersetorialidade e a participação social; 
  • Apoio às iniciativas de promoção da soberania, segurança alimentar e nutricional, do direito humano à alimentação adequada e de sistemas alimentares democráticos, saudáveis e sustentáveis em âmbito internacional, por meio do diálogo e da cooperação internacional. (BRASIL, 2016)

A matriz de indicadores do PLANSAN 2016-19 nos apresenta a seguinte estrutura lógica:

Devido a todos esses desafios, é cada vês maior a necessidade de uma participação efetiva de toda sociedade civil junto dos órgãos públicos, ministérios e agencias do governo para tratar sobre a segurança alimentar e nutricional, tal como do aumento dos recursos de financiamento destas ações e da garantia dos compromissos firmados tanto em território nacional como internacional.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Políticas públicas constituem o comprometimento do Estado com a sociedade, cuja a criação deve ser aberta a participação de todos e apresentar uma agenda que trate a realidade, os problemas e o interesse da população garantindo o cumprimento de seus direitos sociais. Por esse motivo o incentivo ao consumo de uma alimentação saudável passa pelas áreas de interesse do Estado buscando fortalecer e institucionalizar suas ações, para garantir as necessidades da sociedade, sanar os problemas e dificuldades encontradas no combate a fome e má alimentação e evitar conflitos de interesse que podem ocorrer entre envolvidos de direito privado.

Os resultados apresentados neste estudo, pedem por ações conjuntas e planejadas em diversos setores do governo, para o combate da fome, obesidade, má alimentação, que integram quadros de insegurança alimentar e nutricional que fazem parte do cenário social do nosso pais, e garantir a mudança na qualidade de vida dos indivíduos e sociedade. Por fim fornecer base para realização e criação nas diretrizes de políticas e planos já existentes em nosso meio político e a sugestão de novas políticas públicas e programas de saúde para a garantia da segurança alimentar e nutricional e o incentivo a escolhas alimentares mais saudáveis.

feito

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