CONSEQUÊNCIAS PARA O PROCESSO POLÍTICO ELEITORAL DA PROIBIÇÃO DE DOAÇÕES DE PESSOAS JURÍDICAS PARA CAMPANHAS ELEITORAIS

UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE

CONSEQUÊNCIAS PARA O PROCESSO POLÍTICO ELEITORAL DA PROIBIÇÃO DE DOAÇÕES DE PESSOAS JURÍDICAS PARA CAMPANHAS ELEITORAIS

GIOVANE garcia moraes

Resumo

Este trabalho se dedica a analisar as consequências geradas pelo fim do financiamento de pessoas jurídicas em campanhas eleitorais, através de todo o histórico da legislação eleitoral e uma análise da ADI 4650/DF, proposta pelo Conselho Federal da OAB, na qual o Supremo Tribunal Federal julgou banindo doações de pessoas jurídicas para campanhas eleitorais. É um tema que desde o começo do sistema eleitoral do país tem gerado controvérsias, pois em algumas épocas as empresas ficaram proibidas de doar, tendo sido liberadas em outras.

Palavras-chave: Direito Eleitoral. Financiamento eleitoral. ADI 4650/DF.

Abstract

This work is dedicated to analyzes the consequences of the end of the financing of companies in electoral campaigns, through the whole history of electoral legislation and an analysis of ADI 4650 / DF, proposed by the Federal Council of the OAB, in which the Federal Supreme Court Judged banning donations from legal entities for election campaigns. It is a theme that from the beginning of the country’s electoral system has generated controversies, because in some epochs the companies were forbidden to donate, having been released in others.

Palavras-chave: Electoral Law. Electoral financing. ADI 4650 / DF

Introdução

Com a chegada dos portugueses ao Brasil, iniciou-se uma colonização de exploração nesta região, até então desconhecida pelos europeus, onde só se visava a extração de riquezas para levar à Portugal, similar ao que ocorreu no Sul dos Estados Unidos, e diferentemente do que ocorreu no norte, onde os colonizadores britânicos realizaram uma colônia de povoamento, onde, como o próprio nome já diz, visavam povoar o local e não apenas explorar suas riquezas.

Mais tarde, chegaram os negros provenientes da África, os imigrantes italianos, alemães, japoneses, dentre outros, para se juntarem aos índios e os colonizadores portugueses.

Essa grande miscigenação de povos fez do Brasil um dos países mais ricos culturalmente do mundo, mas foi um dos principais fatores responsáveis pela criação do “jeitinho” brasileiro, pois como disse Juan Arias, em seu excelente artigo para o jornal El País1 (Arias, 2013), só quem sofreu durante séculos opressão colonial,com uma escravidão que foi a última a ser extinta (em 1888), ou quem sofreu (e ainda sofre) uma desigualdade absurda, é capaz de inventar esse jeitinho que, segundo o autor, é uma forma de aliviar as angústias cotidianas.

Tal “jeitinho” brasileiro sem dúvidas foi e ainda é um dos fatores determinantes para que a corrupção seja gigantesca no Brasil.

Com o atual momento político conturbado do país, onde cada vez mais a população não possui confiança nos políticos, com inúmeras denúncias surgindo dia após dia, cada vez mais tem surgido discussões para conseguir fazer com que a corrupção seja erradicada de uma vez por todas. 

Um tema que tem despertado muito interesse de todos é a forma com que ocorre o sistema de financiamentos e controle de gastos pelos partidos políticos, pois cada dia tem surgido nos noticiários sobre a Operação Lava Jato, denúncias à respeito de fraude de licitações por parte de empreiteiras, em troca de doações para campanhas políticas, inclusive de presidenciáveis em 2014, o que tem gerado com que a população exija uma maior transparência na declaração desses gastos.

Com essa maior cobrança feita pela sociedade, tem surgido maior rigidez na forma com que as doações são feitas para os partidos realizarem as campanhas de seus candidatos, com leis limitando essas doações.

O Conselho Federal da OAB propôs em 2011, uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 4650/DF), visando erradicar as doações para os partidos feitas por pessoas jurídicas.  , visando erradicar as doações para os partidos feitas por pessoas jurídicas.

E o STF decidiu, em plenário, por essa proibição.

Portanto, este trabalho visa analisar, em uma visão ampla, as consequências que essa proibição gerou, tanto positivas, como negativas, mostrando as formas de doações, passando por um histórico do sistema eleitoral do Brasil, inclusive mostrando que já fora proibida anteriormente e o que ocorreu com essa proibição.

histórico do  SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO e modelos de financiamentos de campanhas

Histórico do sistema eleitoral brasileiro

Não existe muita doutrina que discorra à respeito do ordenamento eleitoral vigente no Brasil Colônia. O ordenamento mais importante que vigorava à época tratava à respeito das Ordenações do Reino de 1603.

Muito embora este tenha sido o ordenamento principal, outros provimentos reais vigoravam à época, como o alvará de 12 de novembro de 1611, que procurava preencher justamente as lacunas das referidas Ordenações. (CÂNDIDO, 2012, p. 30)

Outros alvarás alteraram até o ano de 1822 a execução do código eleitoral presente nas Ordenações, em determinadas vilas e capitanias.

Com a independência de Portugal, a própria legislação eleitoral do Brasil começou a ser criada por meio de alguns decretos, sendo alguns retratados pela doutrina.

Segundo Mota (apud CÂNDIDO, 2012, pag. 30), a Constituição de 1824, em seu capítulo VI definia normas gerais “das eleições”, pois houve um decreto no mesmo ano que definiu temas como eleições paroquiais, eleição para o Senado, Câmara e Conselhos Provinciais, dentre outros, porém todas ainda de forma indireta.

A Lei nº 387 de 1846 foi a primeira lei oriunda de processo legislativo regular, propriamente dito, votada pelo Legislativo. Havia uma pratica de qualificação das mesas receptoras, ainda proveniente das Ordenações do Reino. (CÂNDIDO, 2012, p. 31) Esta lei posteriormente veio a ser revogada pelo Decreto nº 1.082/1860.

Outros Decretos ainda vieram a ser editados à época, porém o mais importante deles, que teve inclusive a redação de Rui Barbosa, foi o Decreto nº 3.029/1881. Este decreto aboliu as eleições indiretas, por isso sua importância.

Outra novidade deste decreto foi a possibilidade de, pela primeira vez, o analfabeto ter direito ao voto, o que foi abolido após a Proclamação da República com no art. 70, § 1º, item 2º da Constituição Federal de 1891 (BRASIL, 1891)  

Com a proclamação da República e o fim do império, veio uma época marcada pelo coronelismo e voto de cabresto, onde (LEAL, 2012) embora fosse uma democracia em tese, era na realidade uma oligarquia. (LEAL, 2012, p. 43-44)

Os partidos políticos não possuíam um caráter nacional, fazendo com que as eleições ficavam excessivamente regionalizadas. Todas as tentativas de formações de partidos nacionais fracassaram, sendo os partidos nacionais a verdadeira realidade política. (FRANCO, 1980, p. 63).

Ainda segundo o autor, muitas vezes quem dominava a política eram as famílias mais tradicionais e endinheiras, principalmente nos estados do Norte. Isso facilitava que os estados de Minas Gerais (MG) e São Paulo (SP) formassem oligarquias fortes ao ponto de decidir quem seria o presidente.

Isso fez com que surgisse a chamada “Política dos Governadores” ou “Coronelismo”.

O líder local, chamado de “coronel”, conseguia os votos para eleger o candidato apoiado pelo governo, em troca de recursos do Estado e total autonomia municipal, o chamado “voto de cabresto”.

O Governador, por sua vez, utilizando a mesma lógica, ajudava a eleger os candidatos do presidente, para também obter recursos federais e autonomia a nível estadual, beneficiando assim também o presidente.

Era um acordo que favorecia a troca de favores entre todas as escalas no governo, muito facilitado pelo voto ser distrital, pelo representante local ter uma proximidade muito grande com o eleitorado, muitas vezes também trocando favores para ganhar o voto necessário.

Nessa época, houve um acordo entre as oligarquias dos estados de SP e MG para que os presidentes da República fossem sempre escolhido por representantes desses dois estados. A chamada política do café com leite.

Ainda segundo Leal, esse sistema fez com que fosse criado um “mercado político” (LEAL, 2012, p. 226), que trazia inúmeros problemas.

Praticamente não havia oposição, fazendo com que fosse a competição eleitoral fosse bastante reduzida. (LEAL, 2012, p. 69)

Além disso, o fator mais preocupante era que o eleitor era “vendido”, totalmente alienado. tudo era negociado diretamente com os coronéis, não havendo campanhas políticas, Quem buscava votos devia negociar diretamente com o coronel, que por sua vez, não deixava que qualquer tipo de corrente política que não fosse de ser interesse chegasse aos eleitores. (LEAL, 2012, p. 47)

Portanto, seus votos eram certos, praticamente sabendo de antemão em quem os eleitores iriam votar, sendo totalmente eleitores vendidos trocando votos com pedaços de terras ou remédios.

Os eleitores eram basicamente camponeses e não ligavam pra vida política do país, portanto os coronéis iam buscá-los no dia da votação. Caso o eleitor se recusasse a votar no candidato do coronel, ele era muito perseguido. Porém era muito raro, pois eles também ganhavam benefícios. (LEAL, 2012, p. 66)

Ainda que a Constituição de 1891 tenha proibido o voto dos analfabetos, não houve significativa diminuição dos eleitores, pois os integrantes da mesa “ressuscitavam” mortos e inventavam eleitores para obter mais votos , fraude conhecida como “bico de pena” (LEAL, 2012, p. 214)

Com esse cenário político, é de se imaginar que não havia qualquer tipo de legislação à respeito de financiamento eleitoral, podendo, por óbvio, se financiar com qualquer tipo de recurso. 

Os governantes administravam os Estados como se fossem um bem privado, como se fosse sua própria empresa, portanto utilizavam recursos públicos. (LEAL, 2012, p. 65)

Com a Revolução de 1930, Getúlio Vargas (GV), um inimigo declarado das oligarquias, foi eleito e começou a criar as Codificações Eleitorais. (CÂNDIDO, 2012, p. 33)

O governante buscou criar algumas medidas para reformar a política sistemática que vigorava no país, o que de fato aconteceu, com as minorias assumindo o controle, em alguns estados a oposição tornou-se maioria.

Portanto, com a revolução de 1930 e a chegada de Vargas ao poder, os sistemas do voto de cabresto e de coronelismo entraram em colapso. (SilvaSilva, 2015)

O Decreto nº 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, o primeiro Código Eleitoral, (BRASIL, 1932)  visando acabar com as práticas do período anterior, criou a Justiça Eleitoral como órgão autônomo e independente (Art. 5º), além de instituir o sigilo ao voto (Art. 57), acabando com o voto de cabresto, uma vez que os coronéis não iriam saber se os eleitores realmente votaram em quem eles haviam imposto.

Além dessas mudanças, outro importante avanço desse Código foi a permissão do voto feminino, antes proibido (CÂNDIDO, 2012, p. 40)

Em 4 de maio de 1935, através da Lei nº 48 Vargas instituiu um novo Código Eleitoral. (BRASIL, 1935)

A principal mudança que este Código trouxe foi a criação de um sistema proporcional misto para o congresso e aumentou a circunscrição das eleições, restringindo a regra do domicílio eleitoral, obrigando a coincidir com o mesmo domicílio civil.  (CÂNDIDO, 2012, p. 40)

Existe uma divergência doutrinária sobre qual seria o terceiro Código Eleitoral do Brasil. (CÂNDIDO, 2012, p. 35) Apesar de o Decreto-Lei não ter se utilizado do termo “código”, ao contrário do que ocorreu com os Códigos de 1932, 1935, 1950 e 1965, foi um ordenamento muito importante para o Direito Eleitoral, tendo recriado, inclusive, a Justiça Eleitoral, que havia sido extinta pela Constituição de 1937.

Com a queda de GV, foram convocadas novas eleições lideradas pelo Supremo Tribunal Federal (STF), mais precisamente pelo ministro José Linhares, que fora convocado ao cargo de presidente após a queda de Vargas. Linhares substituiu todos interventores por membros do Poder Judiciário. Isso tornou as eleições mais competitivas.

Porém, Dutra venceu e, com isso, o risco de retorno ao modelo anterior era iminente, uma vez que seu partido, o PSD, tinha como características o sufocamento da oposição. Porém, na eleição ao termino de seu mandato, em 1950, o Presidente foi imparcial, por motivos políticos ou não, fato é que ele se absteve de qualquer tipo de interferência. (LEAL, 2012, p. 221-222)

Com isso, Getúlio Vargas venceu a eleição e voltou a ser presidente. Com seu suicídio em 1955, o Código Eleitoral de 1950 foi utilizado pela primeira vez em uma eleição.

Diversos dispositivos da Lei 1164/50 (BRASIL, 1950)  vigoram até hoje, como a proibição de campanhas eleitorais às vésperas da eleição (Art. 129, inciso 3) e, principalmente, o objeto de estudo deste trabalho.

No Código Eleitoral de 1950, ficou determinado que seria proibido o financiamento através de sociedades de economia mista ou concessionárias públicas (Art. 144, III).

As eleições à partir daí, definitivamente, romperam com o sistema de coronelismo da República Velha, primeiro porque a população estava mais urbana, retirando o poder dos fazendeiros-coronéis, e, segundo que a Justiça Eleitoral autônoma impedia fraudes.

Com Juscelino Kubitschek eleito, como todos sabem, foi imaginado a construção de Brasília. Com isso, muitas empresas viram uma possibilidade de ganhar dinheiro estando próximas do Estado. Aqui começou o financiamento de campanhas por empresas privadas. (MADEIRO, 2014)

Porém ainda não haviam no Brasil empresas muito grandes, pois as únicas que eram, possuíam capital estrangeiro, ficando impedidas de doar, pois havia lei nesse sentido.

Até que chegou o golpe militar de 1964.

A primeira coisa que vêm a cabeça de qualquer pessoa quando pensa à respeito deste período, é a perca de direitos, em especial, o direito de eleger os representantes para o governo. Portanto, neste período o voto era indireto.

Porém, isso não atingia o legislativo, onde o voto era de forma direta.

Nosso quarto Código Eleitoral (Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965) foi editado neste período e é vigente até os dias atuais. (BRASIL, 1965)

Sua principal disposição é o tema deste trabalho: proibiu a doação de pessoas jurídicas para campanhas eleitorais por completo, não apenas as sociedades mistas e concessionárias públicas, mas sim todas as sociedades com fins lucrativos.

Essa mudança visava frear a influência econômica, que já naquela época começava a interferir nos pleitos eleitorais, porém, isso não quer dizer que deixou de haver interferência das empresas. Inclusive, muitos dizem que nessa época ocorreu uma chamada “Lua de Mel” entre empreiteiras e o governo militar. (MADEIRO,2014)

Na época do governo militar houveram políticas gigantes de desenvolvimento do país, com inúmeras obras de infraestrutura, que, claro, renderam também muito dinheiro as empresas próximas do governo.

Há que se frisar que, apesar de haver eleições para o Congresso, não havia nada de democracia, uma vez que o Congresso não tinha muitos poderes, pois os militares centralizavam o poder quase que totalmente neles.

Após o fim desse período tenebroso em nosso país, veio novamente a República. Em 15 de maio de 1985, veio uma Emenda Constitucional, de nº 25, estabelecendo eleição direta para presidente e vice-presidente da República, além de declarar o analfabeto como eleitor facultativo. (CÂNDIDO, 2012, p. 41)

Além disso, a República trouxe consigo a Constituição Federal vigente em nosso país, a de 1988, (BRASIL, 1988)  conhecida como Constituição Cidadã, pois assegurou diversos direitos novamente aos brasileiros, perdidos na época da ditadura.

Essa CF dizia que para ser eleito era necessário maioria absoluta, portanto, tivemos uma eleição com dois turnos (Art. 77, § 2º) 

Sobre a égide desse diploma legal é que transcorreu as eleições presidenciais de 1989, tendo sido a última de nossa história (para presidente) a proibir as doações por pessoas jurídicas.

A crise econômica era muito grande e a inflação parecia um mal insuperável. Isso sempre traz desdobramentos políticos e, em 1989, não foi diferente. Acabou eleito presidente um candidato não muito conhecido dos brasileiros: Fernando Collor de Mello. (Pragmatismo Político, 2014)

Porém apesar de toda a esperança do brasileiro, após somente dois anos, Collor estaria sofrendo impeachmant.

Portanto, após muitos anos de ditadura, quando tivemos um pleito democrático novamente, pouco tempo depois houve um impeachmant ligado a financiamentos de campanha.

Quando se proíbe as doações, mas as campanhas possuem gastos elevados, a conta não fecha. E é aí que mora o perigo. Sendo assim, os candidatos e partidos recorrem a ilegalidade para se financiarem, fazendo de uma forma clandestina.

Já no governo FHC, entrou em vigor a lei dos partidos políticos, que regulamentava como deveriam agir os partidos.

Referida lei, em seu artigo 31, autorizava a doação por pessoas jurídicas a partidos políticos, além de em mais dois artigos constar a expressão “e jurídicas”, também autorizando.

Justamente esses três pontos desta lei é que veio a ser contestado pela ADI 4650/DF pelo Conselho Federal da OAB, em 2011.

Essa lei se baseou muito no relatório final da CPI 52/92, em especial no seu projeto de lei que fora apresentado ao final.

Esta lei também foi alvo de impugnações por parte da ADI 4650/DF. Principalmente seu artigo 24 e 81, caput e § 1º, que autorizava as doações por pessoas jurídicas para a eleição.

Referido Art. 81, §1º, limitava as doações a 2% do faturamento bruto do ano anterior.

Com isso, chega ao fim a análise histórica, chegando ao objeto de estudo deste trabalho, a ADI 4650/DF, que após ser julgada em 2015, proibiu novamente as doações por parte de pessoas jurídicas.

MODELOS DE FINANCIAMENTOS DE CAMPANHAS ELEITORAIS

Os financiamentos de campanhas políticas podem ser financiados exclusivamente pelo Estado, porém este modelo de financiamento sofre inúmeras críticas, pois conforme relata Alberto Luis Rollo, Raphael José de Oliveira Silva e Renato Ribeiro de Almeida, este sistema é visto como um mecanismo de troca de favores, que estimula acordos pré-eleitorais a serem executados durante o exercício dos mandatos.

De acordo com o Ex Ministro do STF Fernando Neves da Silva  (apud LEMBO et al., 2017, p. 17), caso fosse adotado o sistema exclusivamente público de financiamentos da política, certamente ocorreriam doações privadas em paralelo.

Outro fator relevante contrário ao sistema é de que fomentaria as decisões pelas cúpulas dos partidos, podendo os candidatos com as melhores relações partidárias receberem mais dinheiro, aumentando as chances de êxito destes, em detrimento a outros com menor trânsito com as lideranças. (LEMBO et al., 2017, p. 23-24)

Porém, apesar do temor de o modelo fomentar a corrupção, existem vantagens também.

O modelo permitiria que os partidos concorressem em pé de igualdade, garantindo recursos similares para que os partidos consigam uma concorrência eleitoral mais justa, podendo partidos pequenos terem chances reais de concorrência aos pleitos.

Além disso, há outro fator a ser considerado. Segundo Marcelo Passamani Machado, os partidos se beneficiariam:

[…] se todos os recursos disponíveis para as campanhas são destinados aos partidos e se são estes que controlam o dispêndio desses recursos, o espaço para o personalismo jurídico fica reduzido. Candidatos que dependem inteiramente dos partidos para obter verbas para suas campanhas não poderiam se dar ao luxo de ignorar as diretrizes partidárias e utilizar as agremiações como meros veículos para seus projetos pessoais de poder. (apud LEMBO et al., 2017, p. 20)


Ainda segundo Alberto Luis Rollo, Raphael José de Oliveira Silva e Renato Ribeiro de Almeida (LEMBO et al., 2017, p. 21), caso o financiamento fosse exclusivamente público os candidatos e partidos não iriam se preocupar em obter doações para custear campanhas eleitorais.


O financiamento exclusivamente público, portanto, seria uma forma de diminuir as desigualdades da campanha, fazendo com que os eleitores votem nos candidatos baseados realmente nas propostas do mesmo e não em partidos de maior poder financeiro, só porque estão mais visíveis na mídia.


Talvez o eleitor gostaria de votar em certo candidato, mas sabendo que ele não possui chances reais de ser eleito, opta por votar em alguém com chances de êxito, muitas vezes escolhendo por exclusão, ou seja, quem ele decide quem ele não quer que seja eleito e acaba votando no oposto, normalmente PT ou PSDB, os partidos de maiores massas do país.


Além disso, teria uma maior transparência na arrecadação, pois os recursos viriam exclusivamente de uma única fonte, o que facilitaria o controle.


O oposto do financiamento exclusivamente público, seria o financiamento exclusivamente privado.

Por todo o exposto no tópico anterior, muitos alegam que o financiamento das campanhas eleitorais não deve ser exclusivamente feito pelo Estado, pois esse dinheiro poderia ser gasto com saúde e educação, por exemplo. (LEMBO et al., 2017, p. 28)

Porém atribuir também exclusivamente os custos de campanha ao investimento privado pode ser também um caminho perigoso. Alguns interesses podem se sobrepor aos interesses da maioria, inclusive dentro do próprio partido (LEMBO et al., 2017, p. 28).

Ora, se uma certa empresa fez uma doação, muitas vezes milionária, para determinado candidato, é fato que a conta irá chegar. Quando ela precisar de algum favor do candidato, se eleito, ela irá solicitar. E o político acabará cedendo. Claro, sem generalizações, mas é um sistema que favorece a corrupção.

Portanto o sistema exclusivamente privado é extremamente perigoso, ainda mais após tantos escândalos envolvendo políticos e dinheiro púbico.

Os dois sistemas anteriores apresentam vantagens e desvantagens, então é fato que o melhor sistema seria uma mescla dos dois.

O Estado atuando no financiamento das campanhas, porém não de forma exclusiva, com o chamado “Fundo Partidário”, no qual há divisão de recursos aos partidos, deixando a eleição um pouco mais igual, embora ainda a diferença proveniente das doações de fundos privados seja abissal.

Portanto a atitude da OAB de propor uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 4650/DF) em 2011, com a finalidade de proibir doações por parte de pessoas jurídicas para as campanhas, vai contra essa ideia, pois deixaria as campanhas só com financiamento de pessoas físicas, o que geraria doações fraudulentas e com doações públicas, o que também geraria muitas fraudes.

De acordo com Alberto Luis Rollo, Raphael José de Oliveira Silva e Renato Ribeiro de Almeida:

A Suprema Corte esclareceu que a a Constituição não contempla previsão a respeito do modelo de financiamento a ser aplicado, mas ao analisar a questão pelo prisma dos princípios constitucionais, em claro exercício de hermenêutica constitucional, pode-se observar que não seria objetivo de uma carta conhecida por Constituição Cidadã permitir que personalidades jurídicas, não dotadas de capacidade eleitoral ativa (direito ao voto), pudessem interferir nos rumos da democracia nacional ao promover doações que poderiam ser confundidas com verdadeiros investimentos. (LEMBO et al., 2017, p. 30)

Em 2015, após uma corrida presidencial totalmente acirrada entre Dilma Roussef e Aécio Neves, o Congresso Nacional havia iniciado discussões sobre a reforma política para combater a corrupção principalmente, tornando as campanhas eleitorais menos dependente do poder econômico.

Então, em setembro de 2015, a reforma foi aprovada pelo Congresso Nacional, porém o texto trazia consigo a autorização de empresas doarem até 2% do bruto de seu faturamento no ano anterior, sendo que a novidade era que só milhões por CNPJ, poderia doarem até R$ 20. Além das feitas ao mesmo partido não ultrapassarem 0,5% do faturamento total do mesmo período. (LEMBO et al., 2017, p. 30)

Porém, com o STF apreciando a ADI em questão, quando a presidente Dilma Roussef foi exercer o controle de constitucionalidade preventivo, não restou outra alternativa: vetar a parte em que permitia doações por pessoas jurídicas. (LEMBO et al., 2017, p. 31)

A alegação foi a seguinte: uma vez que o plenário do STF tornou a matéria inconstitucional, a norma que estava sendo criada seria infraconstitucional.

Em novembro o Congresso Nacional decidiu manter o veto da Presidente da República.

Portanto, o sistema atual é um sistema misto, porém sem a participação das empresas com doações. As pessoas físicas podem doar até 10% dos seus rendimentos brutos recebidos no ano anterior – Art. 23, §1º, da Lei 9.504/97.  (LEMBO et al., 2017, p. 31)

ANÁLISE DA AÇÃO DIRETA DE INCOnSTITUCIONALIDADE 4650/df

argumentos da oab e manifestações à favor

O mais recente capítulo nessa discussão toda sobre financiamentos de campanha se deu por conta da atitude do Conselho Federal da OAB em interpôr a Ação Direta de Inconstitucionalidade 4650/DF.

O plenário do STF entendeu que deveria proibir as doações por parte de pessoas jurídicas, porém isso traz inúmeros pontos negativos, os quais serão analisados agora.

A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), através de seu Conselho Federal, propôs no dia 05 de setembro de 2011 a referida ação em face da Câmara dos Deputados, Senado Federal e Presidente da República para declarar parcialmente inconstitucionais o disposto em artigos da Lei 9.504/97 (Lei das Eleições) e Lei 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos) principalmente visando o fim das doações de pessoas jurídicas para campanhas eleitorais e partidos políticos.

De acordo com o pedido constante na inicial, os artigos 24, § único e 81, caput e § 1º da Lei 9.504/97, além do artigo 31 da Lei 9.096/95 vão contra o disposto no artigo 1º da Constituição Federal.


Outro pedido feito pela OAB é declarar também inconstitucionais a expressão “pessoa jurídica” constante no art. 38, III e a expressão “e jurídicas”, inserida no art. 39, caput e § 5º da lei 9.504/97.

Para a OAB, tais dispositivos legais violam três importantes princípios constitucionais: o princípio da Igualdade, o princípio democrático e o princípio republicano.

Com as doações de pessoas jurídicas sendo possíveis, as eleições tendem a ter um gasto muito elevado, tornando a política extremamente dependente do poder econômico. Os partidos de grandes massas, recebem mais doações, fazendo com que tenham uma grande vantagem em relação aos partidos nanicos, criando uma disparidade econômica muito grande em propaganda, espaço na mídia, aluguel de imóveis, enfim, todos os gastos pertinentes à uma campanha eleitoral.

Além dessa disparidade, as doações feitas por pessoas jurídicas, segundo a OAB, cria vinculações entre os doadores de campanha e os políticos, ou seja, gera troca de favores e corrupção entre os mesmos. (p. 6).

Apesar de o problema ser mundial, o quadro brasileiro tem sido muito grave nos últimos tempos, vide Operação Lava Jato e outras distorções provenientes dela, tudo porque a relação das empresas doadoras e os partidos políticos tem desde o começo criado pilares de trocas de favores e não em prol de realmente doar sem receber algo em troca.

Outro argumento utilizado pela OAB, foi de que “as pessoas jurídicas são entidades artificiais criadas pelo Direito para facilitar o tráfego jurídico e social, e não cidadãos, com a legítima pretensão de participarem do processo político eleitoral” (p. 8-9)

Nesse sentido, a fim de que as eleições sejam mais igualitárias, tentando amenizar a disparidade econômica inclusive existente na nossa sociedade como um todo, não apenas na política, foi que a OAB se baseou na violação do princípio da Igualdade.

De acordo com a OAB. quando um partido político possui mais recursos que outro, o princípio da Igualdade esta sendo violado, pois ao invés do sistema eleitoral corrigir essa disparidade econômica existente no país, permitindo essas doações por pessoas jurídicas com muito poder econômico, só aumenta a diferença, fazendo com que a disputa eleitoral seja totalmente desigual.


Ainda segundo o Conselho Federal da OAB, a afirmação de igualdade é simbólica, pois com essa ampla possibilidade de doações eleitorais, o poder econômico acaba por se tornar poder político, de forma quase automática, sempre favorecendo as mesmas elites e perpetuando a desigualdade, ou seja, não há uma concorrência legítima e sim uma conversão de governos em instrumento de realização de seus próprios interesses (p. 12-13).


Outro princípio violado por tais dispositivos, segundo a OAB, é o princípio democrático, disposto no art. 1º da CF.


A democracia traz a ideia de igualdade política, ou seja, todos os votos se tornam importante, fazendo com que o voto de um, não seja mais importante que outro. É a ideia do “one man, one vote” (p. 16), prevalecendo sempre a vontade da maioria.


De acordo com a inicial, com as doações de pessoas jurídicas autorizada, as campanhas possuem valores totalmente distintos, o que fará que o candidato eleito, seja sempre o candidato dos mais ricos ou um dos candidatos dos mais ricos. Os mais pobres nunca irão concorrer em pé de igualdade com estes.


Por fim, outro princípio ferido, segundo a OAB, por referidos artigos, também disposto no art. 1º da CF, é o princípio Republicano.


A ideia de republica é de que os governantes devem gerir o patrimônio de todos, tendo como características ser temporário e escolhido pela maioria, portanto, se o governo favorece os interesses de determinadas instituições (no caso, seus doadores), isso seria uma prática anti-republicana (p. 19-20).


O problema apontado na inicial é que essas vantagens que essas instituições procuram obter através das doações podem ser lícitas, mas também podem ser ilícitas, como todo dia aparecem nos noticiários alguma troca de favores entre algum governo e determinada empresa.


Segundo a OAB, as doações deveriam ser realizadas em pequenas quantidades por muitas pessoas e não da forma que ocorre, sendo poucos doadores doando uma grande quantidade de dinheiro.


Então, algumas entidades se manifestaram.


A Advocacia Geral da União (AGU) se manifestou no sentido de manter o status de constitucionalidade dos dispositivos.

Segundo a AGU, as empresas são constituídas por cidadãos, podendo ter interesses econômicos sim, mas também podem ter outros interesses, como políticos e sociais. Neste sentido foram citadas como exemplo a Igreja Católica, quando interfere em temas como o aborto, por exemplo, e a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), que sempre se manifesta sobre a reforma tributária.

O então Advogado-Geral da União, Dr. Luís Inácio Lucena Adams, argumentou que o foro adequado para tratar da questão não seria o STF, mas sim o Congresso Nacional.

Ele lembrou ainda que o Estado já garante as propagandas gratuitas na televisão e no rádio, e que não seria possível acabar, com a desigualdade do formato, uma vez que a desigualdade assola o país como um todo. (Supremo Tribunal Federal, 2013)

Rodrigo Janot, Procurador-Geral da República na época, embora tenha lamentado que o tema não tenha sido resolvido no Congresso Nacional, foi em sentido contrario da AGU e afirmou que o tema era mesmo de apreciação do STF.

O argumento utilizado foi de que não se tratava de reforma política em si e sim de incompatibilidade das leis com a CF.

O Procurador-Geral ainda reiterou os argumentos da OAB, alegando que pessoa jurídica não é cidadão e não tem direito a voto, portanto não possuem outros interesses, além dos econômicos.

Portanto, concordou com a OAB no sentido da proibição de pessoas jurídicas fazerem doações para campanhas eleitorais. (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL,2013)


Como o tema era de suma importância para a sociedade como um todo, foram admitidas no processo algumas entidades que requereram o ingresso.

Cinco entidades foram admitidas, inclusive fazendo sustentação oral, sendo elas: a Secretária Executiva do Comitê Nacional do Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral; o Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado (PSTU); o Instituto Pesquisa de Direitos e Movimentos Sociais; a Clínica de Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro; e a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB).

Porém a JMA Edição de Textos e Imagens Ltda. foi recusada na lide, sob o argumento de falta de pertinência temática.

Todas as instituições que demonstraram amicus curiae foram de encontro com o pedido da OAB.

voto do relatoR

O Ministro Relator da Ação, Luiz Fux, destacou uma crise de representatividade política, atribuindo isso a uma importância grande das empresas no âmbito político, pois os interesses privados estão sendo favorecidos, segundo ele, e não os interesses públicos.

A solução apresentada por Fux para essa questão seria “[…] construir uma relação sinérgica entre os representantes do povo e a sociedade civil, resgatando, neste particular, a confiança e a credibilidade da população em geral no sistema político.” . (FUX, 2013, p.1)

O ministro relator também associou o encarecimento das campanhas devido as pessoas jurídicas participarem (Ibidem, p.49). 

Porém, na verdade, não existe dados que comprovem que diminuir o financiamento das campanhas, irá diminuir os gastos da mesma.

O Brasil é um país de proporções continentais, portanto o gasto sempre será elevado se quiser atingir um grande numero de eleitores. Ainda que seja eleição para cargos dentro do estado, muitos deles são de tamanhos de países europeus, por exemplo. Não há que se falar em gastos reduzidos num país de tamanha grandeza territorial, onde cada candidato, seja qual for o pleito que esteja concorrendo, terá de gastar muito dinheiro.

Partindo desse princípio, as doações das empresas seria uma solução, não um problema, pois elas ajudariam a financiar esses gastos, que por si só, já são elevados.

O relator argumentou ainda que como os candidatos possuem horário gratuito na televisão e verbas provenientes do fundo partidário, o financiamento por empresas não faria falta. 

Ora, mas para produzir um programa para o horário eleitoral gratuito, os candidatos tem de arcar com um alto custo. Portanto essa alegação não faz sentido.

Um outro argumento utilizado pelo Relator foi de que não foi verificado o princípio da isonomia, tendo em vista que apenas algumas pessoas jurídicas podiam realizar doações, já outras não, como o caso de sindicatos e ONG’s.

Porém o motivo dessa proibição dessas entidades parece claro: a não interferência de sindicatos ou qualquer outra entidade que seja, nas eleições, buscando benefícios privados.

Analisando desta forma, o ministro Relator Luiz Fux acolheu os pedidos na inicial, declarando inconstitucionais os dispositivos que autorizavam doações por pessoas jurídicas.

votos da maioria

Para o Ministro Dias Toffoli, as doações de pessoas jurídicas violam a soberania popular (Art. 14, caput – CF) e o princípio democrático (Art. 1º, § único – CF), pois, seguindo o aduzido pela OAB, pessoa jurídica não pode votar, pois não participam do processo democrático. (TOFFOLI, 2013, p. 13)

Ora, as sociedades devem estar atentas à realidade política do país sim, sov risco de sua própria existência, muitas vezes possuindo interesses legítimos, como questões tributárias, administrativas, dentre outras.

Toffoli ainda compara o poder que as empresas exercem hoje ao antigo coronelismo da República Velha. 

Porém é uma comparação equivocada, uma vez que os coronéis decidiam o resultado das eleições, as empresas doam muitas vezes a mesma quantidade a candidatos opostos, ou seja, os coronéis escolhiam o seu candidato, as empresas apenas querem estar próximo do vencedor.

Os demais ministros que seguiram o Relator Ministro Luiz Fux basicamente replicam estes pontos, como a igualdade eleitoral, a violação da soberania e que como pessoas jurídicas não votam, não podem doar também.

votos da minoria

O Ministro Teori Zavascki abriu divergência. Para ele o poder econômico não interfere negativamente no sistema democrático, pelo contrário, para se ter partidos fortes e disseminando seus ideais, é necessário sim o dinheiro, para que se tenha, nas palavras dele, uma “democracia sustentável”. (ZAVASCKI, 2013, p. 2)

Para o Ministro não cabe a Corte analisar se o modo eleitoral brasileiro é o adequado, apenas cabe dizer se ele está de acordo com a Constituição Federal. Embora reconheça que uma reforma é necessária, para Teori não foi infringida a lei magna.

Outro ponto que Zavascki foi contrário, é o argumento de que as pessoas jurídicas não poderiam interferir com recursos financeiros.

Segundo o Ministro, […] embora não votem, embora sejam entidades artificiais do ponto de vista material, ainda assim fazem parte da nossa realidade social, na qual desempenha papel importante e indispensável […] (Ibidem p. 6)

Já o Ministro Gilmar Mendes foi o responsável por paralisar o processo por um longo período ao pedir vistas e um voto bastante extenso.

Mendes argumenta que a Constituição não menciona o financiamento de campanhas eleitorais, por tal motivo que a ADI não consegue demonstrar ofensa a ela. (MENDES, 2015, p. 5)

O Ministro ainda afirma que ao proibir as doações, estaríamos retrocedendo à época das eleições de 1989, relembrando inclusive da CPI 52/92, citada neste trabalho.

Se baseando no direito comparado, Mendes alega que em campanhas eleitorais em países como Alemanha, Estados Unidos e França a tendência é diminuir o financiamento público, situando-se entre o Estado e a sociedade. (Ibidem, p. 21).

A forma que o Ministro encontrou para acabar com os ilícitos cometidos pelos candidatos é melhorando a legislação eleitoral e não acabando com as doações das empresas.

O ministro conclui dizendo que a proibição das doações não vai ter como consequência o barateamento das eleições, mas sim, a clandestinidade das doações, por meio de caixa 2, ou ainda, a utilização de “laranjas” (Ibidem, p. 44)

consequências do fim do financiamento de pessoas jurídicas em campanhas eleitorais

A cada eleição, os gastos com campanhas eleitorais no Brasil estavam ficando cada vez mais elevados, gerando impasses ao Estado Democrático de Direito e a Democracia em si, pois muitos argumentavam que a concorrência não era igual.

Partindo desta ideia, como vimos, o Conselho Federal da OAB propôs, em 2011, tendo sido julgada em 2015, a Ação Direta de Inconstitucionalidade 4650/DF, que acabou por impedir doações por pessoas jurídicas para campanhas eleitorais.

Visando erradicar os inúmeros casos de corrupção, como o Mensalão e mais recentemente a Operação Lava-Jato, o Congresso Nacional aprovou a Lei nº 13.165/2015 (INSERIR RODAPÉ) (Lei da Reforma Eleitoral), o que trouxe algumas mudanças importantes no sistema eleitoral brasileiro.

Com esta nova lei em vigor, os gastos de campanha passarão a ter um limite definido pelo Tribunal Superior Eleitoral, caso haja um descumprimento destes limites, haverá uma multa de 100% (cem por cento) do valor que ultrapassar esse limite.

Tivemos outras importantes mudanças com a promulgação de tal lei. As campanhas eleitorais passaram de 90 para 45 dias. Outra mudança é com relação ao dever de prestar contas. Anteriormente, era feito apenas duas vezes durante as campanhas e uma vez depois das eleições, agora passa a ser a cada 72 horas.

Porém, a principal reforma se deu à respeito das doações para campanhas por parte das pessoas jurídicas. O texto original previa as doações, porém a presidente à época Dilma Roussef vetou essa previsão legal, utilizando-se justamente da decisão do STF que havia proibido, inclusive ressaltando que essa decisão passaria a valer inclusive nas eleições de 2016:

A possibilidade de doações e contribuições por pessoas jurídicas a partidos políticos e campanhas eleitorais, que seriam regulamentadas por esses dispositivos, confrontaria a igualdade política e os princípios republicano e democrático, como decidiu o Supremo Tribunal Federal – STF em sede de Ação Direita de Inconstitucionalidade (ADI 4650/DF), proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB. O STF determinou, inclusive, que a execução dessa decisão ‘aplica-se às eleições de 2016 e seguintes, a partir da Sessão de Julgamento, independentemente da publicação do acórdão’, conforme ata da 29o sessão extraordinária de 17 de setembro de 2015.” (nota de rodapé)


Portanto, após o veto, ficou permitida apenas o dinheiro repassado pelos partidos, com a cota do Fundo Partidário, dinheiro do próprio partido ou ainda doações realizadas por pessoas físicas.


Uma pesquisa realizada em 2014 pelo Instituto Ethos (INSERIR RODAPÉ), mostrou haver as chamadas “doações ocultas”, pois a maior parte das doações vinha do fundo partidário, gerando praticar corruptivas.


De acordo com a pesquisa, nas eleições de 2010 para Presidente, 94% de todas as doações vieram dos partidos, 5,8% foram provenientes das empresas, enquanto somente 0,2% foram doados por pessoas físicas.


Resta evidente que houve atos corruptivos, uma vez que quase todo o dinheiro arrecadado foi proveniente dos partidos. A mídia deu um nome a essa prática: “doações ocultas”. Essa pratica se dava através das empresas que doavam para os partidos políticos, que por sua vez, repassavam aos candidatos, não caracterizando assim doações diretas.


A Lei nº 13.165/2015 (Lei da Reforma Eleitoral) foi votada no congresso autorizando essa pratica, inclusive sendo sancionada pela presidente Dilma Roussef.


Portanto, foram vetadas as doações por empresas, mas a mesma lei autorizava que essas empresas doassem aos partidos, que repassavam aos candidatos. Na prática, nada tinha mudado, apenas tornado um pouco mais burocrático.


Ainda tinha um agravante. Os eleitores não iriam saber de onde viria o dinheiro. Antes, quando as empresas eram autorizadas a doar, os candidatos tinham que declarar de onde o dinheiro era proveniente. Porém com essa nova norma, o dinheiro iria ser declarado que teria vindo dos partidos.


Percebendo essa prática corruptiva, o Conselho Federal da OAB agiu rápido e através de outra Ação Direta de Inconstitucionalidade (CITAR RODAPÉ), questionou essas  chamadas “doações ocultas”.


O principal argumento foi que não se saberia a origem dos recursos, ferindo o princípio da transparência, fazendo com que o eleitor não tenha a informação precisa de quem doou, não podendo identificar os reais interesses por trás delas, além de dificultar possíveis investigações.


O STF então decidiu de forma unânime (Nota de rodapé da decisão), determinando que os candidatos informem quem foram os doadores originários.


Segundo o Relator da Ação, o ministro Teori Zavaschi:

É preciso que os abusos do poder econômico e político tenham severa resposta, sob a pena de tornar ineficaz não só o modelo atual, mas também o modelo que se tenha no futuro. Informação sobre doadores interessam à sociedade como um todo. O conhecimento do nome dos doadores denuncia maior ou menor propensão do candidato a abandonar suas convicções ideológicas. É necessário garantir ao eleitor possibilidade de fazer esse juízo antes da escolha nas urnas
. (nota de rodapé)


Portanto, com o julgamento da ADI 4650/DF e posteriormente a Lei 13.165/15 entrando em vigor com o veto da presidente Dilma, as doações de pessoas jurídicas estavam proibidas.


Através da decisão da ADI 5394, as chamadas “doações ocultas” também estavam proibidas, tendo os candidatos que demonstrarem de onde veio o dinheiro.


Faltava testar tudo isso na prática.


E então, vieram as eleições municipais de 2016.


Segundo dados do TSE (Inserir rodapé), nas eleições municipais de 2016, os candidatos a prefeito arrecadaram 48% a menos que nas eleições de 2012, representando um montante de R$ 2.556.242.876,54, contra R$ 5.312.790.864,34 da outra eleição.


O presidente do TSE acredita que essa redução se deu justamente pela Reforma Política, sem as doações de empresas e com a diminuição dos dias de campanha.


Também segundo informações do TSE, caíram os recursos provenientes de partidos políticos, de R$1.033.674.492,47 em 2012, para R$ 540.645.615,98 em 2016.


Segundo informações do jornal “O Globo” (Rodapé), os candidatos a prefeito de São Paulo arrecadaram juntos R$ 10,4 milhões até o dia 13/09/2016. Nas eleições de 2012, os candidatos atingiram juntos o montante de R$ 97 milhões.


Portanto, com as proibições de doações por pessoas jurídicas, as eleições ficaram muito menos encarecidas.


Porém surgiram novos doadores: os próprios candidatos. Com as empresas proibidas, aumentaram o número de candidatos ricos doando pra si mesmo. 


A alegação da OAB era de que com o fim das doações por empresas, as eleições teriam doações similares para todos os candidatos, tornando o pleito mais parelho. 


Porém não foi o que ocorreu na prática em 2016.


Segundo a Folha de São Paulo (Rodapé), alguns candidatos doaram cifras milionárias para suas campanhas.


O empresário Vittorio Medioli, candidato a prefeito de Betim – MG, injetou com recursos próprios R$ 3 milhões em sua campanha. Já Rubens Furlan, candidato a prefeito de Barueri – SP, investiu R$ 1,5 milhão em sua campanha.


O mais famoso deles, João Dória, candidato a prefeito de São Paulo, colocou R$ 2,4 milhões em sua campanha.


Portanto, o imaginado pela OAB de uma eleição mais igualitária, na prática, não se efetivou. Pelo contrário, aumentou a desigualdade, pois os ricos continuam injetam dinheiro em suas campanhas, com a contrapartida de que os pobres não podem mais receber de empresas.


Na realidade, as doações deixam de vir de uma pessoa jurídica, mas passa a vir de uma pessoa física. A empresa não pode doar, mas os sócios dela sim.

CONCLUSÃO

Como restou demonstrado, o tema de financiamento de campanhas eleitorais, em toda a história de nosso país, foi e ainda é, um tema muito controverso.

A maior preocupação dos brasileiros é a corrupção que assola todas as esferas de nossa sociedade. 

Em um primeiro momento, o Brasil não autorizava as doações de pessoas jurídicas, tentando não fazer com que o poder econômico fosse fator determinante nas eleições.

Posteriormente, foi permitido as empresas doarem para seus candidatos, através de uma lei que regulamentou. Porém, o temor se concretizou, as campanhas foram influenciadas pelo poder econômico.

Diante desse cenário, o Conselho Federal da OAB deu origem a ADI 4650/DF, que acabou por declarar inconstitucional as doações por pessoas jurídicas.

Há que se ressalvar que há uma enorme dificuldade nas decisões colegiadas. Cada ministro possui uma opinião, muitas vezes opostas, o que faz com que seja muito difícil de verificar o fator determinante.

Neste caso, existiram alguns pontos mais nítidos.

A maioria considerou que as doações atingem a democracia, pois a influência gigantesca das empresas tira a legitimidade das eleições, ou seja, não é realmente o que o povo quer e sim o que o interesse econômico compra.

Fato é que a ADI 4650 voltou a levantar a polêmica das doações para campanhas eleitorais, tendo ensejado ainda mais a Reforma Política, que teve algum avanço com a Lei 13.165/2015

Porém, um tema que ainda não foi tratado foi justamente à relação existente entre empresas e governo. Isso deve estar presente em qualquer discussão sobre reforma política.

Uma forma de começar essa reforma seria proibir que uma mesma empresa doasse para candidatos diversos. O que não pode é proibir qualquer tipo de doação de empresas de forma abrupta e sem tempo hábil para os partidos se alinharem a nova forma de se fazer eleição.

Fato é que tal ação ensejou em discussões sobre a reforma política, o que é um tema sempre muito especulado, mas que não entra de fato em pauta. Talvez seja o pontapé inicial para uma grande reforma em nosso país.

Mas o que restou demonstrado nas eleições de 2016, foi que com a proibição de doações por empresas, aumentou ainda mais a diferença existente entre os candidatos, pois os ricos ainda podem doar através deles mesmos, porém os pobres não podem mais ser financiados pelas empresas.

Fato é que as eleições ficaram menos caras, porém só fomentou a disparidade entre os candidatos.

A proibição gera um aumento da possibilidade de práticas ilegais, como o caixa dois. Os candidatos irão receber doações de pessoas físicas formalmente, mas pode ser que algumas doações sejam feitas de forma ilegal.

feito

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