AS TÉCNICAS DE INVESTIGAÇÃO EMPREGADAS PELA CONTROLADORIA-GERAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS COMO MEIO DE PROVA NA REALIZAÇÃO DE TRABALHOS DE AUDITORIA E COMO TAMBÉM NO ENFRENTAMENTO DAS FRAUDES E DA CORRUPÇÃO DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DE MINAS GERAIS.

Complexo de Ensino Renato Saraiva Ltda. e Sociedade de Ensino Superior Estácio de Sá Ltda.

AS TÉCNICAS DE INVESTIGAÇÃO EMPREGADAS PELA CONTROLADORIA-GERAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS COMO MEIO DE PROVA NA REALIZAÇÃO DE TRABALHOS DE AUDITORIA E COMO TAMBÉM NO ENFRENTAMENTO DAS FRAUDES E DA CORRUPÇÃO DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DE MINAS GERAIS.

Maria da gloria moreira santos

Resumo

Esse estudo consiste na análise das técnicas de investigação utilizadas pelo órgão central de controle interno do estado de Minas Gerais como meios de prova para subsidiar as irregularidades apontadas nos relatórios de auditoria para materializar e robustecer o ilícito praticado em um Processo Administrativo Disciplinar-PAD, processo de Tomada de Contas Especial, ações de improbidade como também o desmantelamento das fraudes e corrupção praticadas por organizações criminosas em atos ímprobos.

Palavras-chave: Técnicas de investigação, fraudes e corrupção.

Introdução

Montesquieu assentou em seu livro “O Espírito das Leis”, publicado em 1748, que “ Todo o homem que tem em mãos o poder é sempre levado a abusar dele, e assim irá seguindo, até que encontre algum limite. ”

O termo accountability (termo sem tradução exata para o português) são as atividades de prestação de contas e a responsabilidade ética. Reporta-se à obrigação e à transparência de integrantes de uma instituição de prestar contas aos órgãos controladores.  

Entre os principais órgãos controladores estão aqueles de controle externo e de controle interno.  

Os primeiros caracterizam-se por controlarem poderes em que não estão inseridos, usufruindo de autonomia frente ao poder controlado, a exemplo, os Tribunais de Contas e os Ministérios Públicos que fiscalizam o poder Executivo. 

Os segundos particularizam-se em controlar o próprio poder em que se encontram prestando auxílio aos Tribunais de Contas no exercício de suas atribuições, inserindo-se aqui a Controladoria cujo titular indicado pelo mesmo poder que será fiscalizado.  

Em que pese essa indicação os órgãos de controle interno usufruem de independência funcional em relação às áreas controladas. 

O controle na administração pública já existia deste da época do Brasil colônia, por volta de 1760 a 1770, com a criação das Juntas das Fazendas, jurisdicionadas a Portugal, também denominada Junta da Administração e Arrecadação da Real Fazenda, da qual competia a licitação dos contratos para a Arrecadação dos impostos, o julgamento de processos e recursos fiscais, a realização das despesas, a escrituração da receita e despesa, a tomada de contas dos responsáveis por bens e dinheiros públicos, e a administração do patrimônio da coroa ( FONTES : CARNEIRO de MENDONÇA, O Erário Régio no Brasil . – ABN, 71:273 – Leis do Brasil, 1825). 

No reinado de D. João VI, foram instituídos o Erário Régio e o Conselho da Fazenda com atribuições de acompanhar os gastos públicos.Ao Erário Régio caberia a supervisão de todos os negócios fazendários, especialmente no que se referia à arrecadação. 

Após a proclamação da independência do Brasil, em 1822, houve a transformação do Erário Régio no Tesouro Público do Rio de Janeiro. A Constituição de 1824convertou o Tesouro Público no Ministério da Fazenda do Brasil, onde foi disposto sobre os primeiros orçamentos públicos e balanços gerais. 

Por iniciativa do Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, em 1822, foi criado o Tribunal de Contas da União orientado pelos Princípios da autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia, por meio do Decreto nº 966-A. 

A Lei nº 4.320/64, artigos 75 a 82, dispôs-se sobre o controle orçamentário, no âmbito interno e externo. 

O Decreto nº 200/67, que dispôs sobre a reforma administrativa no estado, também trouxe informações sobre as ações de controle interno na Administração Pública. 

E, por fim, a Constituição Federal de 1988- CF, art. 74, dispôs sobre o Sistema de Controle Interno, nestes termos: 

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: 

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Dispôs, também, a CF, §1º, sobre a responsabilidade solidária dos responsáveis pelo controle interno que ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade deverão dar ciência ao Tribunal de Contas da União. 

A Constituição do Estado de Minas Gerais – arts. 73, §1º, I, 74 e 81, também trouxe a obrigatoriedade da instituição do Controle Interno no campo da Administração Pública do Estado de Minas Gerais. 

Conforme a conceituação expressa nas Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Público, editada e divulgada pela Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores – INTOSAI –. Tribunal de Contas do Estado da Bahia. Série Traduções n. 13. p. 86: 

O controle interno é um processo integrado que está afeto à gerência e ao corpo de funcionários da entidade e é estruturado para administrar os riscos e para oferecer segurança razoável de que na busca de sua missão, os seguintes objetivos gerais estão sendo alcançados: executar as operações de forma regular, ética, econômica, eficiente e eficaz, cumprindo com as obrigações de prestar contas (accountability) e com todas as leis pertinentes, assim como os regulamentos e a salvaguarda dos recursos contra a perda, mau uso e danos. 

Assim, para se realizar um bom controle dos recursos público necessário se faz possuir ferramentas que possam auxiliar os responsáveis quando se depararem com os casos de fraudes e corrupção. Para tanto, é vital o conhecimento e a prática das técnicas para se investigar os atos ilegítimos. 

A auditoria Interna é o conjunto de procedimentos que certifica os controles internos da Administração Pública, aferindo a qualidade dos registros e sua respectiva segurança. 

A auditoria interna pode identificar a fraude e a corrupção no curso de um procedimento ou contribuir com o seu conhecimento técnico para subsidiar a investigação de fraude e corrupção a outros órgãos de controle.  

Ao iniciar os trabalhos investigativos os trabalhos de apurações das condutas indevidas devem ser planejados.  

Esses trabalhos podem ter origem em denúncias, matriz de risco , demandas de órgãos de controle externos (Tribunais de Contas e Ministério Público) ou por algum indicativo perceptível dentro da organização pelo auditor. 

Propício esclarecer que a investigação tratada nesse mecanismo não é a mesma realizada pela polícia judiciária (polícia civil e federal) ou Ministério Público. Neste caso, refere-se à atividade administrativa promovida pela própria Administração Pública com o objetivo de buscar informações relevantes para o esclarecimento de um fato ou ato de fraude ou corrupção.  

Nos normativos legais e no cotidiano da Administração Pública a investigação é comumente chamada de investigação prelimar , sindicância ou simplesmente apuração. 

Para iniciar qualquer procedimento é fundamental a realização de uma investigação para coletar as evidências necessárias que irão subsidiar qualquer ação subseqüente, seja na esfera administrativa, civil e penal. Essa investigação é sigilosa e dispensa o contraditório e a ampla defesa, pois não resultará em nenhuma punição dos agentes envolvidos. 

Contudo, outras implicações podem resultar dessa investigação, tais como cessar a fraude e a corrupção em andamento ou afastar sua prática e reforçar os controles internos.  

Necessário para o sucesso de uma investigação que seja estabelecido parcerias colaborativas para trocas de informações com os Tribunais de Contas, Ministério Público, Polícia judiciária, entidades de combate à corrupção. 

Fraudadores e corruptos normalmente agem em vários segmentos ao mesmo tempo, por isso essas parcerias são importantes, pois permite ganho de escala, troca de experiências, maior obtenção de evidências, considerando que muitos desses parceiros possuem competência legal e prática investigativas mais amplas do que muitos órgãos de controle interno. 

Já os órgãos de controle interno possuem fácil acesso aos bancos de dados internos, conhecem a organização investigada mais de perto e podem ter acesso às informações mais rápido dos que os demais órgãos de controle externo.  

 
Dito isso, segue a abordagem das técnicas de investigação ou procedimentos de auditorias, utilizadas pelo órgão central de controle interno do poder Executivo do Estado de Minas Gerais, como um dos mecanismos de controle que visa o combate à fraude e a corrupção. 

Ressalta-se que não serão abordados todos os procedimentos de auditorias disponíveis por razões técnicas e limitação das laudas em um artigo. 

Mas antes de apresentar o assunto, importante esclarecer que não há na CGE, de forma padronizada, orientações sobre como investigar casos de desvios de recursos ou outras formas de corrupção dentro da administração pública estadual, mas sim, uma Assessoria de Inteligência em Controle Interno que tem como competência buscar e coletar dados que permitam produzir informações estratégicas para subsidiar ações da CGE. 

Os procedimentos de auditoria que serão apresentados neste documento são relatos da experiência adquirida da autora em trabalhos de auditoria que resultaram em responsabilizações e ações de ressarcimento ao erário pelos danos causados por agentes públicos ou terceiros.  

Desenvolvimento

Antes de iniciar a apresentação sobre as principais técnicas de investigação utilizadas pelo órgão de Controle Interno do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais faz-se necessário tecer um breve histórico sobre a Controladoria-Geral do Estado de Minas Gerais como também sobre o fenômeno denominado “corrupção”.

A CGE é o órgão central do controle interno do poder Executivo do Estado de Minas Gerais e tem como competência assistir diretamente o Governador no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e providências atinentes ao Poder Executivo Estadual, à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, ao aperfeiçoamento de serviços e utilidades públicos, à prevenção e ao combate à corrupção, ao incremento da transparência da gestão e ao acesso à informação no âmbito da administração pública estadual.

Inicialmente a CGE denominava-se Auditoria-Geral do Estado – AUGE, um órgão autônomo criado nos termos do art. 40 da Lei Delegada nº 6, de 28 de agosto de 1985, e que passou a denominar-se Controladoria-Geral do Estado após a publicação da Lei Delegada nº 180, de 20 de janeiro de 2011. (A Lei Delegada nº 180, de 20/1/2011, foi revogada pelo inciso XCVI do art. 195 da Lei nº 22.257, de 27/7/2016, em vigor a partir de 28/8/2016.)

A competência institucional da CGE está disposta na Lei Estadual nº 22.257 de 27 de julho de 2016 e também no Decreto Estadual nº 47.139 de 24 de janeiro de 2017 que estabelece as competências da CGE para realizar atividades de auditoria e fiscalização, avaliar o cumprimento e a efetividade dos programas de governo, acompanhar a gestão contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da administração pública direta e indireta do Poder Executivo, em apoio ao exercício do controle externo do Poder Legislativo, previsto no art. 74 da Constituição do Estado e etc.

As ações de auditoria de fiscalização , realizadas pelo seu corpo técnico, tem gerado grandes resultados no combate à corrupção, a exemplo, na investigação realizada em maio de 2016 que deflagrou a operação Aequalis do Ministério Público do Estado de Minas Gerais, em parceria com a CGE. 

Esta operação investigou o envolvimento de ex-agentes públicos do Estado e de empresários brasileiros e portugueses em suposto esquema de desvio de recursos públicos no projeto Cidade das Águas, desenvolvido pela Fundação Hidroex, em Frutal, no Triângulo. 

As investigações começaram após a CGE auditar uma amostra de R$ 37,7 milhões dos R$ 230 milhões que foram investidos nas obras do complexo Cidade das Águas e encontrar irregularidades em aproximadamente R$ 18 milhões dos recursos empregados.

Em outra auditoria de fiscalização a CGE apontou que o atraso nas obras da MG-050, estrada estadual que mais mata em Minas, rendeu R$ 113,7 milhões em ganhos indevidos à concessionária Nascente das Gerais no contrato de Parceria Público-Privada (PPP). 

Outra ação importante que a CGE vem realizando é o aperfeiçoamento das informações constantes no Portal da Transparência, em cumprimento a Lei de Acesso à Informação, cujo objetivo principal é fomentar o controle social e a fiscalização dos gastos públicos estaduais pelo cidadão. 

Oportuno dizer que a Transparência é um dos mecanismos mais eficientes e importantes para se combater a corrupção. Toda a informação produzida ou custodiada pela administração pública é precipuamente exteriorizada e isto precisa ser bem compreendido por todos. Assim não é devido avaliações de conveniência quanto à publicidade da informação. Caso exista informação com alguma restrição de acesso, sendo isso exceção, esta deverá ser classificada previamente quanto ao seu sigilo por tempo determinado e divulgada no site da instituição sobre a existência dessas informações de caráter “secreto”.

Já sobre ações de integridade, a CGE projetou o Plano Mineiro de Promoção da Integridade – PMPI, com forte caráter preventivo, cuja finalidade foi criar um ambiente íntegro na administração pública estadual. O PMPI foi apresentado à sociedade mineira por meio do Decreto Estadual nº 47.185, sendo este publicado em 12 de maio de 2017.

O PMPI tem como objetivo principal promover a ética e a integridade dentro da administração pública estadual para prevenir as fraudes levando os envolvidos com a organização a nem considerarem a hipótese de cometerem uma fraude ou corrupção.

Os indivíduos possuem ambições que, por vezes, são coibidas por limites éticos e de integridade. Assim, a administração pública deve assegurar e reforçar esses limites para que cobiças sustentadas por fraude e corrupção não se materializem.

O sucesso de uma organização depende da sua cultura ética e da integridade de seus agentes públicos, sendo certo que, a alta administração deve estabelecer a mensagem de que o comportamento íntegro e ético é valorizado e reconhecido, estimulando que mais servidores participem desse movimento. Importante deixar claro que a alta administração é o principal vetor de promoção da cultura ética e da integridade na organização por meio de suas ações e decisões. Não surtirá resultados satisfatórios sobre a cultura ética e íntegra na administração se não houver o real comprometimento da alta administração.

Uma organização íntegra se faz pelo comportamento probo diário de todos os seus servidores, alta administração e membros de conselhos.

Já em casos de responsabilização de empresas, relacionados à Lei 12.846/13, a CGE concluiu e condenou administrativamente três empresas de um grupo familiar por fraudar uma licitação de cerca de R$ 4,5 milhões para a contratação de 402 academias ao ar livre pelo governo e, ainda, tem em tramitação outros processos relacionados à mesma Lei, que deu aos órgãos internos a função de investigar e responsabilizar as empresas pelos atos de corrupção. 

A CGE também, por meio das ações correcionais, divulga relatórios com informações sobre os servidores públicos expulsas da administração pública estadual por cometimento de casos de corrupção ou ilícitos administrativos.

Essas medidas têm como objetivo promover a mitigação do dano e a devida responsabilização dos agentes públicos envolvidos em atos defesos como também transmitir aos servidores e à sociedade em geral a mensagem de que ilicitudes cometidas dentro da administração pública estadual são passíveis de apuração e responsabilização.

O orçamento destinado pelo governo, em 2018, à CGE para a realização de um dos seus principais programas de governo, cujo objetivo é aperfeiçoar o Sistema de Controle Interno do Estado de Minas,não passou de R$2.181.572,00. Já orçamento total, excluídas as despesas com pessoal, foi de R$4.184.881,00.

Como parâmetro de comparação entre as ações da CGE e dos recursos orçamentários disponibilizados para tal segue abaixo informações sobre as despesas realizadas em 2017 em nosso estado.

Gráfico I- Dados adicionais sobre o Estado de Minas Gerais quanto à receita arrecadada, despesa realizada e Dívida fundada. 

Fonte: Portal da Transparência do Estado de Minas Gerais em 29/05/2018.

Pertinente, também, informar que a CGE possui 136 auditores internos de carreira para exercer as seguintes atribuições gerais, conforme artigo 7 da Lei Estadual n. º 15.304/2004: 

a) atividades de auditoria operacional; 

b) auditoria de gestão da ação governamental; 

c) atividades de correição administrativa; 

d) o assessoramento especializado às chefias de direção superior da administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo na sua área de atuação.

Não menos importante faz-se necessário uma breve explanação sobre o fenômeno da corrupção.

Diversas são as teorias construídas, no campo da ciência política, com o propósito de explicar e compreender o fenômeno da corrupção. 

Este fenômeno mundial que se encontra em diversos países, independentemente do regime de governo adotado, e que possui como principal finalidade a obtenção de vantagens indevidas por meio de abuso de poder para lograr ganhos indébitos, é uma prática antiga que existe desde os primórdios da sociedade.

No Brasil, com a operação Lava-Jato, esse fenômeno fez com que nosso país virasse referência em corrupção. 

De acordo com um estudo mundial, elaborado pela Transparência Internacional, que avaliou a percepção da corrupção no setor público de 180 países, o Brasil caiu 17 posições e ficou em 96º lugar no ranking de países menos corruptos de 2017.

As práticas corruptas e ímprobas apresentam-se sob as mais variadas formas e se caracterizam pelo alto grau de operatividade, em constante aprimoramento, desafiando a ação dos órgãos incumbidos na defesa do patrimônio público.

Essa realidade mostra que praticamente qualquer ente público, como órgão, autarquia, sociedade de economia mista, fundações públicas e principalmente os fundos de pensão e empresas públicas estão sob o risco iminente de fraude e corrupção, por oferecerem recursos públicos disponíveis para atrair a cobiça dessas organizações criminosas. 

Por vez, basta o poder regulatório ou decisório de um órgão ou entidade para atraírem a avidez desses corruptos, a exemplo,os órgãos ambientais que possuem poder regulatório, de fiscalização e liberação de licenciamento ambiental para particulares.

Em oposição a isso, muitos gestores dos mais variados órgãos e entidades do Brasil travam uma batalha para melhorar o controle dos atos administrativos tencionando propiciar serviços públicos de qualidade e de baixo custo. 

A sociedade almeja, e com razão, qualidade e eficiência nos serviços públicos prestados como ocorreu nas manifestações populares de 2013, e, agora, com esse grande movimento dos caminhoneiros que paralisou o país. 

Constantemente ouvem-se gritos de ordem dos cidadãos de menos corrupção, menos impostos e políticas públicas mais eficazes. 

No entanto, em um dado momento, nem mais recursos, nem mais servidores ou novas formas de atuar serão suficientes para fazer frente a tudo que se é desviado.

Necessário, assim, reconhecer a fraude e a corrupção como um dos grandes estorvos ao progresso social do país e a elevação da qualidade dos serviços públicos disponibilizados para a sociedade. 

Sempre faltará dinheiro para cumprir com as políticas públicas se não se combater as fraudes e a corrupção dentro das instituições públicas.

Acabar com esses dois entraves (fraude e corrupção) nunca será possível, mas podemos torná-los aceitáveis em patamares menores que não possam prejudicar tanto o desenvolvimento de uma nação.

O Plano de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável para 2030 da Organização das Nações Unidas dispõe que reduzir substancialmente a corrupção e o suborno em todas as suas formas é uma meta global.

O Brasil combate a fraude e a corrupção pela atuação de diversos órgãos, cada um dentro de sua esfera e escopo de atuação. Os Tribunais de Contas da União, dos Estados e o Ministério Público integram essa seleção como também os órgãos de Controle Interno, a exemplo, a Controladoria-Geral do Estado de Minas Gerais, que vem atuando em ações relevantes de combate à fraude e a corrupção, dando publicidade às informações produzidas pela administração pública que objetivam o controle social, e, ainda, em ações de cunho preventivo para acautelar os desvios dos tão escassos recursos públicos.

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Observação Direta

Esta técnica é aplicada em trabalhos de campo das auditorias (quando se vai ao local a ser auditado) sendo utilizada para compreender determinados aspectos da realidade por meio dos sentidos e pode ser utilizada em conjunto com outros métodos como, por exemplo, entrevistas e questionários, sendo que as evidências coletadas são os próprios registros da equipe.

Observação direta em auditoria consiste em um método de coleta de informação contextualizada sobre a forma de funcionamento do objeto auditado (BRASIL, 2010).  

Demais recursos podem ser empregados para aumentar robustez das evidências coletadas que irão compor o processo, como filmagens, gravações sonoras, registros de declarações de usuários. Esses registros também podem ser feitos na forma de fotografias, tabelas, mapas, gráficos ou outras representações mediante imagens, para compor as evidências do processo. As fotografias e vídeos aumentam o valor da observação direta, mas não dispensam a descrição detalhada dos resultados verificados (ISSAI 3000/Apêndice 3, 2004) 

A vantagem dessa técnica que ela poderá revelar procedimento não perceptível em uma estação de trabalho do observador; insere o observador no contexto no qual se desenvolvem as atividades.O observador poderá constatar fatos não revelados por terceiros e dá uma noção geral ao observador do procedimento objeto de análise. 

Nas auditorias, a observação direta dá suporte à coleta de dados sobre atividades e sobre o contexto onde são desenvolvidas, que não podem ser obtidas por questionários como, por exemplo, as atividades de implementação de um programa governamental (ISSAI 3000, 2004). Também diminuem as distorções considerando que os dados são coletados no momento em que ocorrem. 

Entrevista:

A entrevista é um método de coleta de informações que consiste em uma conversação, individual ou em grupo, com pessoas selecionadas cuidadosamente, e cujo grau de pertinência, validade e confiabilidade é analisado na perspectiva dos objetivos da coleta de informações (KETELE, 1999). Em resumo, uma entrevista é uma sessão de perguntas e respostas para obter uma informação específica (ISSAI/Apêndice 1, 2004).

Fazer perguntas e obter respostas não é tarefa simples, exige disciplina mental, preparação e habilidade para a interação para garantir seu sucesso. Assim, as entrevistas assumem várias formas para uma multiplicidade de usos. Elas podem ser presenciais ou por telefone, individuais ou em grupo. Podem ter o propósito de obter informações sobre determinado assunto ou entender a perspectiva de uma pessoa ou grupo de pessoas. Podem ter duração de 5 minutos, se realizadas por telefone, ou de dias, se identificada a necessidade de várias sessões. (DENZIN; LINCOLN, 2000)

A entrevista é uma técnica avaliativa de coleta de dados para obtenção de informações sobre o tema auditado, ampliando o conhecimento sobre o objeto auditado, conhecer os gestores e demais usuários de programa do governo sobre o aspecto examinado como também investigar indícios de fraude ou irregularidades. Além disso, é útil para coletar informações preliminares, na fase de diagnóstico do problema, que serão usadas no desenho do projeto de auditoria. Serve ainda como ferramenta para auxiliar na interpretação de dados obtidos por meio do uso de outros métodos de coleta e para explorar possíveis recomendações (ISSAI/Apêndice 1, 2004)

Ademais, as informações obtidas na entrevista podem ser fundamentais para o sucesso da auditoria, de forma que a equipe não deve confiar totalmente na sua memória, devendo registrar os dados coletados que irão se configurar como papel de trabalho. Todo o registro revisado logo após o encerramento da reunião, se for o caso, deve-se acrescentar informações complementares que não tenham sido registradas no momento da entrevista.

Exame dos documentos fiscais

Estabelece o art. 10, §1º do Decreto nº 37.924 de 16 de maio de 1996, que para liquidação da despesa serão aceitas as primeiras vias de Nota Fiscal e o Documento Auxiliar da Nota Fiscal Eletrônica – Danfe.  

A Nota Fiscal eletrônica (NF-e) é um documento fiscal emitido e armazenado eletronicamente, utilizado por contribuintes do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços.Ela é emitida eletronicamente e armazenada e sua validade é garantida por uma assinatura digital (token).

Já o DANFE é o acrônimo para Documento Auxiliar da Nota Fiscal Eletrônica, que é uma representação gráfica da NF-e (Nota Fiscal Eletrônica).Este documento não é um substituto da nota fiscal, mas serve para facilitar a consulta da NF-e através da chave de acesso (chave numérica com 44 posições) que pode ser usada no site da SEFAZ ou Ambiente Nacional (RFB). Desta forma, é possível confirmar a existência da NF-e.

A Administração Pública Estadual aceita como comprovantes de despesa as primeiras vias de Nota Fiscal e o Documento Auxiliar da Nota Fiscal Eletrônica – Danfe – ou documento equivalente, com certificado datado e firmado por responsável pelo recebimento dos materiais, bens ou serviços solicitados, declarando que os mesmos foram recebidos ou efetuados em condições satisfatórias para o serviço público estadual. 

Assim poderá ser realizado o pagamento das despesas realizadas pelo ente público. 

Todavia, não basta somente este procedimento. Por cautela, deve administração consultar a chave de acesso (chave numérica com 44 posições) no site da SEFAZ ou no link: http://www.nfe.fazenda.gov.br/portal/principal.aspx objetivando evitar que documentos falsificados sejam utilizados para comprovar serviços e compras ao governo.  

Importante destacar que o mesmo Documento Auxiliar da Nota Fiscal Eletrônica poderá fazer parte de quantos processos for possível considerando que o DANFE é impresso e poderá tirar quantas cópias desejarem os fraudadores.  

Consulta aos Portais de transparência:

A Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009, entrou em vigor na data de sua publicação, em 28 de maio de 2009 e foi instituída para alterar a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000), no tocante à transparência da gestão.

Esta Lei trouxe como inovação a determinação de que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizassem, em meio eletrônico e tempo real, informações detalhadas sobre sua execução orçamentária e financeira por meio de um sistema integrado de administração financeira.

Para tanto esta Lei definiu um prazo diferenciado para o cumprimento de tais determinação:

• União, Estados, Distrito Federal e municípios com mais de cem mil habitantes: até maio de 2010 para atender a lei.

• Municípios que possuem entre cinqüenta e cem mil pessoas: até maio de 2011.

• Municípios com até cinqüenta mil habitantes: até 28 de maio de 2013.

O descumprimento por qualquer ente da Federação dos mandamentos desta Lei quanto aos prazos impostos e de acordo com o modelo previsto na legislação poderia ficar impossibilitado de receber transferências voluntárias de recursos da União como também o seu respectivo titular do Poder Executivo estaria sujeito a responder por crime de responsabilidade (Art. 10, Itens 4 e 12, Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950 e Art. 1º, Incisos VII e XXIII, Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967, respectivamente).

Assim os entes Federativos devem disponibilizar, dentre outras informações:

a) O valor do empenho, liquidação e pagamento;

b) O número do correspondente processo da execução, quando for o caso;

c) A classificação orçamentária, especificando a unidade orçamentária, função, subfunção, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto;

d) A pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento, inclusive nos desembolsos de operações independentes da execução orçamentária, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários;

e) O procedimento licitatório realizado, bem como à sua dispensa ou inexigibilidade, quando for o caso, com o número do correspondente processo;

f) O bem fornecido ou serviço prestado, quando for o caso;

Dispõe a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) em seu artigo 8º que é dever dos órgãos e entidades públicas promover a divulgação de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas, em local de fácil acesso para a população.

Criou-se o Portal da Transparência para atender a demanda de informações sobre gestão pública, bem como cumprir as determinações constitucionais, visando à transparência das contas públicas e atendendo Lei Nº 12.527, de 18 de novembro de 2011.

No Portal é possível que o cidadão como também os órgãos de controle efetuem busca objetivando desnudar algum tipo de fraude ou corrupção praticada no âmbito da administração pública, inclusive pelos próprios servidores da instituição.

No Estado de Minas Gerais, o inciso VI e VII, do art. 217, da lei 869/52, consta a vedação aos servidores públicos estadual de participar da gerência ou administração de empresa comercial ou industrial, salvo os casos expressos em lei, e de exercer comércio ou participar de sociedade comercial, exceto como acionista, quotista ou comendatário.

Uma ferramenta importante para desvestir essa prática ilícita seria cruzar dados disponibilizados no Portal da Transparência a fim de obter provas (que no caso da auditoria denomina-se evidência), como cópia de contratos firmados com a Administração Pública, para materializar e robustecer o ilícito praticado em um Processo Administrativo Disciplinar-PAD, processo de Tomada de Contas Especial e também em ações de improbidade.

Dos Sistemas Coorporativos do Estado de Minas Gerais

Registro de Bens dos Agentes Públicos (SISPATRI-MG).

O Decreto nº 46.933, de 20 de janeiro de 2016, dispôs sobre a declaração de bens e valores que compõem o patrimônio privado dos agentes públicos, no âmbito da Administração Pública do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais.

Este Decreto tornou obrigatório, aos servidores públicos estadual, apresentar anualmente a declaração de bens e valores de seu patrimônio privado e também oficializou a implementação do Sistema de Registro de Bens dos Agentes Públicos (Sispatri-MG).

Este sistema é gerenciado pela Controladoria-Geral do Estado (CGE-MG) e pode auxiliar na identificação de casos suspeitos de enriquecimento ilícito, isto é, de agentes públicos que tiveram evolução patrimonial incompatível com a remuneração.

O Sispatri fornece suporte a uma metodologia de análise patrimonial que a partir da declaração anual pode ser estabelecido cruzamento com outras fontes de informação evidenciando-se potenciais casos de enriquecimento ilícito.

Assim, quando noticiado enriquecimento sem causa de um agente público, que pode ser encaminhada à Administração Pública por meio de uma denúncia, por meio de relatórios elaborados pelos órgãos responsáveis pelo controle interno e externo da Administração Pública e como também por meio de notícias veiculadas na imprensa, deve a organização instaurar uma Sindicância patrimonial.

Esta sindicância é um procedimento investigativo sigiloso e não punitivo destinado a apurar indícios de enriquecimento ilícito, a partir da incompatibilidade entre a renda e o acréscimo patrimonial dos agentes públicos.

Do Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços do Estado de Minas Gerais / SIAD-MG

O Decreto Estadual nº 45.018 de 20 de janeiro de 2009 dispôs sobre a utilização e gestão do SIAD-MG no âmbito do Poder Executivo Estadual.

O SIAD tem como finalidade controlar o ciclo dos materiais, serviços e obras, desde a sua solicitação até a distribuição dos materiais de consumo, a baixa dos bens permanentes do patrimônio e a realização dos serviços e obras.

Este sistema compreende um complexo corporativo do Poder Executivo Mineiro, sendo os usuários, obrigatoriamente, os órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta e as empresas estatais dependentes, que recebam recursos do Tesouro Estadual.

Este sistema é integrado aos demais sistemas corporativos estaduais, podendo, sempre que possível, integrar-se com outros sistemas de entes federados com vistas a aperfeiçoar as informações necessárias à gestão de suprimentos.

Estabelece o § 2º, art. 1º, do citado Decreto que o Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI-MG bloqueará qualquer transação de aquisição de bens e/ou de contratação de serviços e obras que não for realizada por meio do SIAD, ressalvadas as hipóteses definidas por regulamento especial.

Os principais módulos do SIAD compreendem, entre outros, o Módulo de Compras, Módulo Pregão, Módulo de Melhores Preços, Módulo Contratos, Módulo Especificações de Execução de Despesas, Módulo de Material Permanente, Módulo de Material de Consumo, Alienação, Frota, Fatura e de Imóveis.

Esta ferramenta consiste em um instrumento de grande valia para investigar compras de bens patrimoniais sem necessidade com a finalidade de desviar recursos públicos para fins inconcessos.

Neste sistema consta o registro de todas as compras de material permanente e de consumo, por exemplo.

Ao suspeitar que determinado bens patrimoniais foram adquiridos sem planejamento ou sem haver necessidade para tal, que neste caso pode ser caracterizado indícios de corrupção com potencial dano ao erário, deve o agente investigador cruzar as informações registradas neste módulo com os dados apresentados nos relatórios de inventários.

Estes relatórios serão produzidos por uma comissão, formada por no mínimo 03 servidores efetivos, designada pela autoridade máxima do órgão, que tem o dever de verificar a existência física dos bens patrimoniais do Estado e, ainda, registrar todas as irregularidades e demais aspectos observados nos trabalhos.

A Junta Comercial

Cada unidade Federativa conta com uma Junta Comercial que éo órgão responsável por registrar todos documentos obrigatórios de registro do comércio (como Estatuto, Contrato Social e alterações)das empresas mercantis e atividades afins.

Alguns registros são fornecidos via internet e de forma gratuita para consulta por qualquer cidadão.

De forma inovadora e cooperando com o controle social a Junta Comercial do Estado de São Paulo disponibiliza, de forma gratuita:

a. Lista de empresas a partir de pesquisa por nome, razão social, NIRE, tipo jurídico, sócios ou diretores, objeto social, faixa de capital, datas de abertura ou de dissolução, endereço e número ou tipo de arquivamentos;

4 Localização geográfica de empresas a partir de pesquisa por razão social, objeto social ou endereço;

5 Quando disponível, FBR – Ficha de Breve Relato Digitalizada contendo extrato dos arquivamentos da empresa registrados até 1992. Se não disponível, poderá ser solicitada a digitalização, mediante tarifa;

6 Ficha Cadastral Completa contendo os dados da empresa no momento de sua constituição ou de seu primeiro registro cadastrado no sistema informatizado e extrato de todos os arquivamentos posteriores, a partir de 1992;

7 Ficha Cadastral Simplificada contendo informações sobre a situação atual da empresa e extrato dos 5 últimos arquivamentos registrados;

8 Emite gratuitamente, quando disponível, cópia digitalizada de documento original arquivado nos assentamentos da empresa. Se não disponível, poderá ser solicitada a digitalização, mediante tarifa;

9 Emite, gratuitamente, certidão com extrato de informações atualizadas constantes de atos arquivados, e, etc.

Assim, diante de algum indício de fraude em licitação pode o agente público pesquisar, gratuitamente, na Junta Comercial do Estado de São Paulo ou em outra Junta Comercial informação que possam despir atos de corrupção e corroborar com os achados de auditoria.

Das informações contábeis

As informações contábeis, para quem detém de algum conhecimento da matéria, também é, na minha opinião, uma das ferramentas mais importantes para uso no nos procedimentos de auditoria que infelizmente não é muito considerada para esses fins.

O balancete de verificação é um demonstrativo contábil que agrupa todas as contas em movimento na instituição e seus respectivos saldos (saldos de débito/saldos devedores e saldos de crédito/saldos credores).

Analisando este relatório contábil torna-se possível obter uma visão compreensível a respeito das transações financeiras realizadas pelos gestores e verificar se não há nada irregular ou indícios de fraude.

No final do exercício financeiro o estado de Minas Gerais publica o Decreto de enceramento do exercício tendo em vista o disposto na Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, e na Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000.

Este normativo estabelece para cada exercício que as despesas orçamentárias legalmente contratadas, empenhadas e não pagas até o dia 31 dezembro do ano corrente deverão ser inscritas em Restos a Pagar, distinguindo-se os Restos a Pagar Processados dos Restos a Pagar Não Processados-RPNP, conforme disposto no art. 36 da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964.

Dispõe também que as inscrições dos RPNP que não forem liquidadas até determinado período do exercício seguinte deverão ser obrigatoriamente canceladas pela instituição. E excepcionalmente, poderão ser restabelecidos os saldos de RPNP cancelados, desde que o restabelecimento se fundamente em relatório contendo, obrigatoriamente, outros requisitos, inclusive de atestado de disponibilidade de recursos, tornado o pagamento mais rigoroso.

Entretanto, por razões alheias ao interesse público, o servidor responsável costuma manter ativas estas despesas para que estas possam ser liquidas e pagas após ajustes que estejam pendentes, como serviços/compras não entregues ou que estão foram prestados ou entregues de forma parcial.

Estabelece a Lei de licitações em seu art. 86 que o atraso injustificado na execução do contrato sujeitará o contratado à multa de mora, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato.

Também dispõe o art. 87 da citada Lei que pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as sanções de advertência, multa, suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos e declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada.

Analisar os saldos da conta contábil RPNP o auditor poderá detectar indícios de fraude ou corrupção. Isso poderá acontecer quando o agente público deixar de praticar o ato previsto nos arts. 86 e 87 da Lei nº 8.666/93 para beneficiar terceiros em prejuízo ao erário.


Conclusão

Corrupção, por natureza, é um crime que se mantém nas sombras. E, quanto mais alta a posição ocupada pelos envolvidos, menores são as chances de que deixe rastros óbvios dos crimes cometidos. Isso por que na maioria dos casos eles não aparecem como os mandantes. Usam servidores despreparados ou ímprobos para que possam lograr êxito em suas ações ilegítimas.

Um conjunto de provas contundentes (comumente chamadas de evidências de auditoria) obtidas em procedimentos de auditoria, que demonstre a fraude e a vantagem indevida obtida por terceiros usando de meios espúrios como fornecimento de notas fiscais “frias” para comprovar os serviços/compras contratados, medições de obras fraudulentas, compras desnecessária, favorecimento ilegais a fornecedores, pagamentos antecipados antes da execução dos serviços ou mercadorias entregues, serviços não prestados ou prestados de forma parcial, mercadorias entregues em desconforme com o contratado, bens permanentes ociosos ou em desuso, dentre outras, acaba sendo usado para juntar as peças do quebra-cabeça e desmantelar o esquema de corrupção montado dentro das instituições públicas por organizações criminosas. 

Todavia, para se chegar a esse resultado a Administração Pública enfrenta muita dificuldade para comprovar os casos de corrupção de forma que se possam punir os responsáveis.  

Segundo especialistas ouvidos pela BBC Brasil, encontrar provas diretas de propina, especialmente quando há políticos e empresários poderosos envolvidos, é um “desafio global”. Nenhum político inteligente deixa rastro. 

A CGE, órgão central de Controle Interno do Estado de Minas Gerais, foi criada recentemente (no ano de 1985) e realizou o seu primeiro concurso para a carreira de Auditor-Interno em 2007, reforçando o quadro de servidores efetivos em 2009 e 2013 para o número atual de 139 auditores concursos. 

O orçamento destinado à CGE pelo governo para a realização de suas atividades finalísticas não passa de pouco mais de R$4.000.000 em 2018. Destinar orçamento ínfimo a um órgão central de controle interno faz com que este não possa fiscalizar de forma efetiva a evitar desperdícios, erros e desvios de recursos públicos. 

 
Esforços deverão ser despendidos, tanto financeiros quanto político, para que o fortalecimento da Controladoria que apesar de possuir poucos servidores efetivos e de carreira, orçamento insuficiente, ainda assim vem alcançando bons resultados no exercício de suas atribuições, devolvendo recursos ao estado que foram empregados de forma irregulares, responsabilizando agentes públicos corruptos e empresas envolvidas em contratações públicas fraudulentas , melhorando a transparência dos atos administrativos (gastos públicos e arrecadação estadual) e, ainda, promovendo a cultura ética e íntegra na administração estadual do estado de Minas Gerais. 

Referências

Brasil. Constituição. Minas Gerais: Assembléia Constituinte, 1989. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.htmhttps://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa-nova-min.html?tipo=CON&num=1989&ano=1989>. Acesso em: 28 jun. 2018.

______. Constituição. República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Senado Federal, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 27 jul. 2018.

Controladoria Geral do Estado de Minas Gerais. Controladoria Geral do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte. Disponível em: <http://www.controladoriageral.mg.gov.br/>. Acesso em: 1 mar. 2018.

Lei n. 12846 01 de agosto de 2013. Diário Oficial da União. Brasilia01 de agosto de 2013. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm>. Acesso em: 31 mai. 2018.

______. LEI n. 8666 21 de junho de 1993. Diário Oficial da União21 de junho de 1993. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/l8666cons.htm>. Acesso em: 20 jan. 2018.

Manual de Orientações Técnicas da Atividade d Auditoria Interna Governamental do Poder Executivo Federal. Ministerio da Transparência e Controladoria-Geral da União. Brasilia, 2017.

Minas Gerais. n. 47139 23 de janeiro de 2017. Diário Oficial. Belo Horizonte23 de janeiro de 2017.

minas gerais. decreto n. 37924 16 de maio de 1996. Diário Oficial16 de maio de 1996. Disponível em: <https://www.almg.gov.br/consulte/legislacao>. Acesso em: 1 mar. 2018.

MINAS GERAIS. LEI n. 22257 27 de junho de 2016. Diário Oficial. Belo Horizonte27 de junho de 2016.

Portal da Transparência do Estado de Minas Gerais. http://www.transparencia.mg.gov.br/. Disponível em: <http://www.transparencia.mg.gov.br/>. Acesso em: 1 mar. 2018.

Receita Federal do Brasil. Disponível em: <http://idg.receita.fazenda.gov.br/>. Acesso em: 27 jul. 2018.

Transparência Internacional. Transparência Internacional Brasil. Disponível em: <https://transparenciainternacional.org.br>. Acesso em: 1 mar. 2018.

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