APLICAÇÃO DAS NORMAS REGULAMENTADORAS AOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTATUTÁRIOS

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ

APLICAÇÃO DAS NORMAS REGULAMENTADORAS AOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTATUTÁRIOS

Noah Gabriel DE CASTRO DA SILVA

Resumo

A presente exposição visa a abordagem de uma lacuna grave na regulamentação de direito sanitário fundamental dos funcionários públicos brasileiros, qual seja a normatização de garantias à sua segurança e saúde no trabalho. Através do método de pesquisa bibliográfico, busca-se o entendimento sobre a posição doutrinária acerca do tema, em conjunto com as normas e jurisprudência que circundam a matéria. Tudo com o escopo de sustentar teoricamente a aplicação das Normas Regulamentadoras do Ministério do Trabalho e Emprego aos servidores públicos estatutários. Para tanto, parte-se de um estudo sobre a noção de saúde ao longo do tempo, até se alcançar a concepção atual de saúde ligada à qualidade de vida, passando pela garantia do meio ambiente de trabalho digno, conhecendo a categoria em foco no presente estudo, e fazendo uma análise da compatibilidade de seu regime com as normas em comento. Para fortalecer a posição defendida, mostra-se a tendência jurisprudencial mais recente, no que diz respeito ao assunto. Ao fim, por meio de análise de caso regional, pretende-se evidenciar como esses casos estão sendo julgados em âmbito mais local, também como forma de corroborar com a tese deste trabalho. A discussão apresentada possui relevância indiscutível para toda a sociedade, visto que, partindo de uma política preventiva, visa a redução de gastos sanitários e o alcance de um setor público mais funcional, duplamente beneficiando a coletividade. Como se trata de tema pouco discutido, trata-se também de contribuição acadêmica importante, por estimular a proliferação do debate sobre as ponderações cruciais que se realiza.

Palavras-chave: Direito à saúde. Meio ambiente de trabalho. Segurança e saúde no trabalho. Servidor Público.

Abstract

The purpose of this report is to address a serious shortcoming in the regulation of basic sanitary law for Brazilian public agents, namely the standardization of guarantees for their safety and health at work. Through the method of bibliographical research, we seek to understand the doctrinal position on the subject, together with the norms and jurisprudence that surround the matter. All of it with the scope to theoretically support the application of the Regulatory Norms of the Ministry of Labor and Employment to statutory public servants. In order to do so, we start based on a study on the notion of health over time, until the current conception of health related to the quality of life, going through the guarantee of the healthy work environment, seeking to know the category in focus in the present study, and making an analysis of the compatibility of their regime with the norms in analysis. In order to strengthen the position defended, the most recent jurisprudential tendency is shown, with respect to the theme. Finally, through a regional case analysis, it is intended to show how these matters are being judged in a more local scope, also as a way of corroborating with the thesis of this work. The discussion presented has undoubted relevance for the whole society, since, starting from a preventive policy, it aims at reducing health expenses and the reach of a more functional public sector, doubly benefiting the community. As it is a little discussed topic, it is also an important academic contribution, for stimulating the proliferation of the debate on the crucial considerations that are made.

Palavras-chave: Right to health. Work environment. Safety and health at work. Government employee.

INTRODUÇÃO

A gênese do direito à saúde está intimamente ligada ao desenvolvimento das sociedades humanas e, simultaneamente, do Estado. Essas mudanças transformam as percepções de necessidades e direitos, por influência do aperfeiçoamento da ciência e da técnica.

Assim, passa-se de um Estado Liberal, preocupado com as liberdades e demais direitos hoje consagrados como de primeira dimensão, para um Estado Social, promotor dos direitos econômicos e sociais (processo este que culminou no surgimento e decadência do Welfare State).

Nesse sentido, o direito sanitário passa de saúde curativa, baseada no binômio saúde e doença, para uma noção de saúde preventiva, essencialmente ligada à qualidade de vida. Essa percepção mais recente se propaga para diversas esferas, dentre as quais se destaca o controle da segurança e saúde no meio ambiente de trabalho.

A garantia de um meio ambiente de trabalho digno é condizente com essa perspectiva de precaução com as condições sanitárias dos trabalhadores. A existência de políticas bem definidas e eficazes, nesse ramo, é fundamental para a diminuição dos gastos com saúde, bem como do incremento na qualidade de vida da população de um país.

No Brasil, há regulamentação construída pelo Ministério do Trabalho e Emprego, definindo as Normas Regulamentadoras de Segurança e Saúde no Trabalho, por meio de Portarias. Essa normatização abrange regras gerais e específicas às realidades de diversas profissões. Tudo para que se garanta proteção à saúde dos trabalhadores brasileiros.

A existência de tal código é de suma importância para dar guarida à classe operária, especialmente nas relações de trabalho que possuem maior nocividade, com maiores taxas de acidentes e moléstias. No entanto, é imprescindível que haja um regulamento mínimo para todos os trabalhadores, afinal algumas limitações são compartilhadas por todos os indivíduos, ainda que em graus diversos.

Dessa forma, não há argumento que sustente a exclusão de determinadas regras gerais para uma parcela do proletariado, sem que se ofereça um outro código semelhante. Entretanto, é exatamente isso que o judiciário brasileiro tem feito, ao decidir que as Normas Regulamentadoras não se aplicam aos servidores públicos estatutários, de forma indiscriminada.

Ora, para os integrantes dessa classe a normatização é quase inexistente. Até a formulação de um estatuto próprio para aqueles pertencentes a essa categoria jurídica, o caminho mais rápido e que fornece uma garantia mínima para esses trabalhadores é a aplicação temporária dessas normas a seus ambientes de trabalho, salvaguardando suas integridades físicas e psíquicas.

A presente exposição se constitui em quatro capítulos, quais sejam: “Origem dos sistemas organizacionais sanitários: decisões organizacionais e alocativas”, “O direito fundamental à saúde no meio ambiente de trabalho”, “Competência para julgar o descumprimento das normas de segurança e saúde do trabalhador” e “Análise da jurisprudência regional: estudo de caso no TRT da Oitava Região”.

Ao tratar dos sistemas organizacionais sanitários, busca-se fazer uma breve retrospectiva da evolução do direito sanitário, abordando a necessidade da efetuação de escolhas organizacionais (entre modelos de sistemas de saúde) e alocativas (entre as possíveis aplicações dos recursos públicos). Reconhece-se que essas decisões são tomadas enfrentando riscos e a escassez de recursos.

Ademais, no segundo capítulo, tenciona-se situar o tema no âmbito do direito à saúde, alinhando a abordagem com os estudos acerca da garantia a um meio ambiente de trabalho em condições adequadas, com base nas normas internacionais e nacionais referentes à matéria.

Em seguida, realiza-se a definição da categoria de servidor público estatutário, com a distinção de outras semelhantes. Também se discorre sobre a segurança e saúde do trabalho, bem como a aplicação das Normas Regulamentadoras do Ministério do Trabalho e Emprego a esses agentes públicos. Ao final, define-se a Justiça competente para realizar essa análise.

Além disso, objetiva-se a abordagem da regulamentação nacional sobre o tema, destacando o posicionamento comumente adotado pelos tribunais pátrios, em contraposição com o entendimento (coerente com o que advoga esta exposição) que começa a ser defendido pelo Ministério Público do Trabalho e já exsurge na jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho.

E, por fim, o último capítulo tem como escopo analisar a jurisprudência regional, por meio de estudo de caso, para verificar como a questão tem sido decidida no Tribunal Regional do Trabalho da Oitava Região, apreciando o julgado no Processo nº 0000301-42.2016.5.08.0129.

ORIGEM DOS SISTEMAS ORGANIZACIONAIS SANITÁRIOS: DECISÕES ORGANIZACIONAIS E ALOCATIVAS

A noção vigente de saúde, da mesma forma que os diferentes modelos de organização dos sistemas sanitários, são ideias que fundamentam as decisões de estruturação dos órgãos e de alocação de recursos orçamentários. Essas escolhas implicam a consideração de riscos, na busca das melhores opções possíveis para uma determinada sociedade.

Destarte, passa-se à investigação sobre as diversas alterações que sofreu a noção de saúde, ao longo do tempo.

EVOLUÇÃO HISTÓRICA

Nas primeiras civilizações humanas, a noção sanitária era comumente ligada a uma ideia mística, religiosa. Na Bíblia, esse conceito é muito presente, sendo o mesmo Deus que cura, aquele que castiga por meio das enfermidades. Ter saúde, nada mais era do que não estar doente (Schwartz, 2004).

A partir da influência das civilizações gregas, principalmente com Hipócrates, altera-se essa perspectiva. Deixa-se de entender a doença como algo transcendente e se começa a verificar sua relação com causas terrenas. Essa tradição grega é também adotada pelos romanos, e norteia seus estudos na área (Schwartz, 2004).

Na Idade Média, verifica-se um ponto de ruptura em que a Igreja constantemente impôs dificuldades ao desenvolvimento científico da saúde, retornando à concepção espiritual e relacionando a saúde ao pecado. No entanto, essa mesma instituição começa a publicar livros com novos conhecimentos técnicos, o que muito contribuiu para a expansão dos estudos sanitários (Schwartz, 2004).

Nesse momento, o choque causado pela Peste Negra na Europa acaba, por necessidade, expandindo a ideia de saúde curativa. O Estado passa a assumir a responsabilidade anteriormente atribuída aos particulares, e começa a se garantir aos indivíduos o direito ao atendimento médico (Schwartz, 2004).

Com a ascensão do Welfare State, a saúde passa a ser cada vez mais estatal, o que aparentemente a separa do ciclo capital-trabalho (NogueiraPires, 2004). Entretanto, nada mais se trata do que uma preocupação essencialmente ligada ao sistema capitalista, isto pois os trabalhadores adoecidos não podem produzir, gerando prejuízos ao ideal funcionamento do processo de acumulação capitalista (Schwartz, 2004).

Assim, mais uma vez por questões financeiras, passa-se a uma visão preventiva de saúde, em que esta passa “a ser não apenas Direito de comprar a cura, mas também o Direito de acesso à cura” (Schwartz, 2004, p. 47).

Uma nova ruptura ocorre no século XX, com as Guerras Mundiais, momento a partir do qual começa a se reformular vários direitos sociais. É nessa conjuntura de pensamento humanitário que a Organização Mundial de Saúde amplia o conceito de saúde para o mais completo bem-estar do indivíduo, ligado à sua qualidade de vida. Transita-se, dessa forma, para uma noção promocional de saúde (Schwartz, 2004).

Apesar de toda essa evolução, Bayer & Leys (1986, p. 25, apud NogueiraPires, 2004, p. 754) alertam para o potencial de dominação que essas políticas têm sobre a classe obreira. No mesmo sentido, Foucault (1999, p. 80, apud Schwartz, 2004, p. 48):

Minha hipótese é que com o capitalismo não se deu a passagem de uma medicina coletiva para uma medicina privada, mas justamente ao contrário; que o capitalismo, desenvolvendo-se em fins do século XVIII e início do século XIX, socializou um primeiro objeto que foi o corpo enquanto força de produção, força de trabalho. O controle da sociedade sobre os indivíduos não se opera simplesmente pela consciência ou pela ideologia, mas começa no corpo, com o corpo. Foi no biológico que, antes de tudo, investiu a sociedade capitalista. O corpo é uma realidade bio-política.

Por conseguinte, não se deve entender o direito a saúde como dádiva oferecida fortuitamente. Não há que se falar em direito social divorciado de um processo de permanente construção. Essas prerrogativas são custosas, tanto do ponto de vista da exigência de uma cidadania ativa, como da economia da saúde (NogueiraPires, 2004).

ESCASSEZ DE RECURSOS E INTEGRALIDADE: DESAFIOS A UMA SAÚDE EQUITATIVA

Dentre os diversos obstáculos que impactam a formulação de uma política de saúde efetiva, o mais limitante é a escassez de recursos, o que torna necessária a realização de escolhas difíceis (FerrazVieira, 2009).

Newdick (2005, apud FERRAZ; VIEIRA, 2009, p. 226) explicita bem esse problema ao relatar que mesmo entendidas quais são as necessidades de saúde de uma população, não seria possível atendê-las todas. Isso porque estas são quase infinitas, e não são os únicos interesses de uma nação, frente a recursos sempre duramente limitados (FerrazVieira, 2009).

Esse conceito resume as duas esferas do problema da escassez, seja ela relativa ou absoluta. A primeira, direcionada à constatação de que os recursos estatais não são utilizados apenas no âmbito sanitário, enquanto a segunda aponta a impossibilidade de atender todas as necessidades de saúde, ainda que desconsiderada a limitação relativa (FerrazVieira, 2009).

Ora, o Brasil se enquadra numa realidade muito particular, qual seja a de país latino-americano, com forte desigualdade, acentuada dependência do setor privado na prestação sanitária, e que ainda sofre com os efeitos das reformas neoliberais realizadas nas últimas décadas (Machado, 2011). Consequentemente, o argumento da escassez pode ser encarado como subterfúgio para desprivilegiar políticas destinadas à população mais carente (FerrazVieira, 2009).

A despeito disso, o argumento econômico é forte e deve ser levado em consideração. Dada a natureza cumulativa dos tratamentos de saúde, com o aumento contínuo da quantidade de medicamentos disponíveis no mercado, as despesas do setor têm aumentado consideravelmente os custos de saúde no mundo todo. Ademais, nem sempre esses tratamentos tem eficácia compatível com seus dispêndios, além do fato de que frequentemente os testes para apurar essa relação são patrocinados por seus próprios criadores (FerrazVieira, 2009).

Frente a isso, verifica-se que a partir da Constituição Federal de 1988, o Brasil estabeleceu como princípios de sua política sanitária a universalidade, equidade e integralidade. O desafio passa a ser não apenas fazer as melhores escolhas, mas realizá-las de forma equitativa, e garantindo o acesso universal e integral (Brito-SilvaBezerraTanaka, 2012).

Em se tratando da integralidade, consoante desmembra Cecílio (2001, apudBRITO-SILVABEZERRATANAKA2012), pode se falar nas dimensões focalizada e ampliada. No primeiro sentido, relacionada à melhor escuta das necessidades dos pacientes, pelos profissionais de saúde, ao passo que na dimensão mais ampla estaria vinculada à organização da rede de serviços e políticas públicas sanitárias.

Mattos (2004, apudBRITO-SILVABEZERRATANAKA2012) destaca um importante avanço formal, ao ser garantida a universalidade, ao mesmo tempo em que aponta o obstáculo ainda presente da visão reducionista das necessidades de saúde dos indivíduos. A efetivação da integralidade na saúde brasileira ainda é um cenário distante, no que é premente a adequada capacitação de profissionais e a reformulação dos modelos de organização atualmente adotados (Brito-SilvaBezerraTanaka, 2012).

Quanto ao problema da equidade, parte-se do pressuposto de que não é coerente garantir acesso universal, sem o reconhecimento de que todos são iguais. Assim, é necessário que o jogo político que envolve a alocação de recursos tenha seus efeitos minimizados, para garantir iguais oportunidades a todos (FerrazVieira, 2009).

Nesse sentido, muito elucidativa é a crítica formulada por Ferraz e Vieira (2009), ao questionar a forma como o Judiciário brasileiro atua na realocação de recursos destinados à saúde. Os autores argumentam que essa redistribuição acaba por beneficiar os mais privilegiados, os quais têm maior acesso à via judicial, retirando recursos das políticas públicas focadas na população mais carente. Por essa lógica, a interpretação judicial dominante constituiria instrumento de injustiça social, avesso aos desígnios da Carta Política pátria (FerrazVieira, 2009).

Dada essa realidade de hipercomplexidade sanitária, surge a necessidade de orientar os sistemas sociais para o enfrentamento da permanente problemática do risco (Schwartz, 2004).

SISTEMA SOCIAL, SISTEMA JURÍDICO E SISTEMA SANITÁRIO: O RISCO E SUA ABORDAGEM

Para analisar a organização dos sistemas de saúde, parte-se inicialmente de uma observação da sociedade e do sistema jurídico em que estes se localizam. Por conseguinte, considera-se que sociedade e Direito constituem sistemas autopoiéticos, pressupondo clausura interna e, ao mesmo tempo, abertura para influências externas (Schwartz, 2004).

Nessa lógica, ARNAUD e FARINAS DULCE (2000, p. 168, apudSCHWARTZ2004, p. 70) argumentam:

Deve-se considerar que a relação que o sistema jurídico mantém com o extrajurídico não é uma relação normativa, mas, nesse caso, uma relação ‘cognitiva’ (‘abertura cognitiva do sistema’), porque se trata de um processo auto-regulado (regulado do interior).

É natural que o sistema jurídico sofra influências morais, econômicas, políticas, dentre outras. No entanto, estas serão processadas segundo sua lógica própria e seu código Direito/Não-Direito (Schwartz, 2004).

Da mesma forma ocorre com o sistema sanitário, afinal conforme lembra Corsi (1996, p. 105, apudSCHWARTZ2004, p. 74) a medicina não prescinde de outros conhecimentos, sejam eles econômicos, políticos, e mesmo jurídicos. Mas esses fatores apenas afetam o interior do sistema, seja ele jurídico ou sanitário, à medida que este receba e selecione suas contribuições (Schwartz, 2004).

Cada sistema funciona de acordo com uma finalidade definida, um código próprio e um modus operandi particular. No caso do Direito, suas premissas de validade são definidas pelas normas e decisões judiciais. Estas últimas servem de instrumento para a renovação e superação das frustrações recebidas, seja pela sociedade ou pelo sistema de saúde. Entretanto, na concepção hipercomplexa da sociedade pós-moderna, toda decisão implica avaliar e enfrentar riscos (Schwartz, 2004).

Distingue-se três fases na concepção do conceito de risco: a sociedade liberal do século XIX, em que era tratado como risco-acidente, apenas combatível pela saúde curativa; um segundo momento, em que o avanço da técnica permitiu o estabelecimento de uma saúde preventiva, para o controle do risco; e a etapa atual, em que a concepção de saúde se baseia na qualidade de vida, e o risco suplanta as tentativas humanas de sua previsão e controle (Schwartz, 2004).

Enquanto nas sociedades antiga e moderna, havia a noção de perigo enquanto ameaça aferível, na sociedade pós-moderna a certeza deixa de existir na realização de escolhas (Schwartz, 2004). Isto pois, consoante PERETTI-WATEL (2001, p. 16, apudSCHWARTZ2004, p. 42)  não há possibilidade de haver risco zero.

Apesar disso, há maior segurança a partir do momento em que se reconhece essa realidade, uma vez que se busca a minimização de seus efeitos colaterais. Assim, o sistema jurídico e os sistemas organizacionais de saúde atuam de forma a estabilizar as expectativas e garantir maior previsibilidade a diversos aspectos da sociedade (Schwartz, 2004).

OS MODELOS DE ORGANIZAÇÃO E A REALIDADE NACIONAL

No mundo, há dois modelos principais de organização da saúde, conforme a maior ou menor participação do Estado. Segundo esse critério, divide-se os países em duas matrizes: a liberal e a social. Na primeira, há menor grau de responsabilidade estatal pela prestação sanitária, enquanto na segunda esse serviço é prestado primariamente pelo setor público. Encontra-se dois exemplos característicos de ambos extremos, na realidade dos Estados Unidos e da França (Schwartz, 2004).

O sistema de saúde na França

O modelo francês é característico do arquétipo social, sendo a promoção da saúde fundamentada em sua Carta Constitucional. Seu sistema organizacional é simultaneamente público e privado, de forma una (Schwartz, 2004).

Ademais, quanto à interferência do executivo na prestação sanitária, Durand (2001, p. 71, apudSCHWARTZ2004, p. 95) advoga:

Os parlamentares franceses escolheram uma terceira via que está situada entre a gestão puramente ministerial (que falhou) e esse modelo de “tudo agência”. A via francesa implica sempre a criação de agências (pessoas morais de direito público, juridicamente distintas do Estado, sob uma tutela ministerial, ou mesmo interministerial) e uma coordenação do Estado entre as diferentes agências, por um lado, e as agências e serviços descentralizados, por outro lado, atuando por intermédio de seus representantes na hierarquia local que são os prefeitos.

Quanto à distribuição de competências, segue-se a lição de Devers (1996, p. 40, apudSCHWARTZ2004, p. 93), no que são atribuídas funções a: Ministério da Saúde, responsável pelo estabelecimento de diretrizes e direção da saúde, hospitais, farmácia e medicamentos; Ministério dos Affaires Sociales, incumbido da direção das relações internacionais; Conselhos de Consulta, fundados no princípio de participação popular; Comunidades Locais, espaços onde se dá a prestação sanitária; Ordens Profissionais; e hospitais públicos e privados.

Os serviços hospitalares franceses são providos por duas organizações distintas: os Centre Hospitalier Regional (CHR), centros de referência e responsáveis por tratamentos mais graves e específicos, e os Hôpitaux Locales, aos quais cabem os atendimentos em geral (Schwartz, 2004).

Ressalta-se que, no caso de tratamentos mais críticos, caso seja mais rápido, há a possibilidade de transferência para hospitais privados participantes da rede pública, com as despesas pagas pelo Estado. Trata-se de paradigma exemplificativo da articulação entre os setores público e privado em pleno funcionamento (Schwartz, 2004).

O sistema de saúde norte-americano 

Em contrapartida, a organização da saúde americana segue padrão diametralmente oposto. Seu paradigma liberal já pode ser verificado ao identificar que não há estatura constitucional ao direito da saúde, bem como que existem vários sistemas, sem a definição de uma estrutura uniforme (Schwartz, 2004).

Segundo esse arranjo, privilegia-se a liberdade e capacidade individual, limitando as intervenções estatais e regulamentando principalmente questões relacionada à saúde e segurança dos indivíduos e do meio ambiente, sendo a maior parte dessas matérias competência da Federal Drug Administration (FDA), agência federal encarregada da fiscalização e controle de produtos (Schwartz, 2004).

Nas palavras de SPILLER JUNIOR (2001, p. 80, apudSCHWARTZ2004, p. 98), busca-se o ideal americano de se ter “uma economia de mercado no setor privado como assegurar que um bom sistema de saúde não fique restrito àqueles que têm mais dinheiro”.

Assim, os particulares dominam a prestação de serviços sanitários em geral, restando aos indivíduos que não se beneficiem de outros subsídios federais recorrer a: seguros que reembolsam quem mantém seguro privado; programas administrados por clínicas particulares; ou ao pagamento de uma taxa de serviço para cuidados sanitários particulares (Schwartz, 2004).

Para o caso de indivíduos de baixa renda e/ou deficientes, há o MEDICAID, enquanto para pessoas idosas e deficientes, existe o MEDICARE, ambos estabelecendo benefícios do seguro social para as pessoas que se adequem a seus critérios (Schwartz, 2004).

Apesar disso, a tendência primeira do sistema ianque é muito bem descrita por CAPRON (1989, p. 241, apudSCHWARTZ2004, p. 100), ao relatar que a organização de saúde americana se estrutura em três princípios basilares: a intervenção estatal limitada aos casos em que os particulares não puderem se autoadministrar; a intervenção federal apenas na impossibilidade de atuação dos Estados; e a inviabilidade de fundamentação da intervenção do governo na saúde, com base na Constituição e na jurisprudência.

A partir de 2010, iniciou-se a implantação de uma reforma no sistema americano planejada pelo presidente Obama e com prazo de ajuste até 2018 , mantendo as linhas gerais do sistema (Costa, 2013). Os pontos em que há alteração, segundo Costa (2013), são:

(…) extensão da cobertura; redução do défice (nem todos concordam que isto seja possível); maior atenção dada à promoção da saúde e prevenção da doença; eliminação dos co-pagamentos por parte dos utilizadores dos subsistemas públicos e incentivo aos privados para seguirem a mesma orientação; melhoria da eficiência; melhoria da qualidade dos cuidados de saúde prestados; reforço da regulação do Estado; melhoria da integração dos subsistemas públicos e privados; colocação do doente no centro do sistema.

Também foi permitido que os Estados criassem um Plano Básico de Saúde para os indivíduos que estejam entre 133% e 200% do nível de pobreza e preencham outros critérios (Costa, 2013).

Porém, no início de 2017, o novo presidente dos EUA – Donald Trump – assinou ordem executiva iniciando o desmantelamento do “Obamacare”, para combater a imposição de encargos fiscais aos Estados e aos cidadãos, bem como solicitando às agências para não emitir novas regulamentações na área (FAUS, 2017).

Dito isto, ambos os sistemas se situam em extremos da padronização dos sistemas sanitários nacionais. Parte-se, pois, da análise de ambos, para verificar a realidade específica do sistema de saúde brasileiro (Schwartz, 2004).

O sistema de saúde brasileiro: características gerais 

Inicialmente, realiza-se uma delineação geral das características do sistema sanitário pátrio. Este, afastando-se da noção liberal verificada no modelo estadunidense, eleva a saúde a uma estatura constitucional, e se aproximando do modelo social francês, define nessa Carta Política todas as previsões de um Estado interventor e orientado à prestação positiva desse direito fundamental social (Schwartz, 2004).

No entanto, trata-se de um sistema organizacional sui generis, visto que estabelece organizações próprias, como o Sistema Único de Saúde (SUS), bem como normatizações diferenciadas, como a regulamentação da participação da iniciativa privada de forma complementar (portanto, não obrigatória) e, conforme previsto no art. 17, I, da Lei nº 8.080/90 (BRASIL, 1990), a possibilidade de descentralização das ações e serviços de saúde para os municípios (Schwartz, 2004).

Esse sistema, em que pese sua peculiaridade, localiza-se dentro de um sistema de normas sanitárias internacionais que o vincula e orienta. Isto posto, para entender suas características mais a fundo é mister compreender as principais diretrizes dessa codificação supranacional (Mendes, 2013).

O DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE NO MEIO AMBIENTE DE TRABALHO

Para compreender a noção de saúde estabelecida na ordem jurídica internacional, bem como na realidade pátria, necessita-se observar as principais normas de âmbito global e nacional que se aplicam à matéria.

O direito sanitário possui íntima relação com o direito a um meio ambiente de trabalho digno, no que se objetiva explorar os dois temas no seio da temática da saúde do trabalhador.

NORMATIZAÇÃO INTERNACIONAL DE DIREITO SANITÁRIO E A CARTA POLÍTICA BRASILEIRA

Inicialmente, é necessário conhecer as normas internacionais e constitucionais pátrias sobre a matéria, pois delimitam as diretrizes gerais do direito à saúde e vinculam todo o ordenamento jurídico. Desta forma, prossegue-se à sua delineação mais geral.

Direito Internacional de Saúde

Segundo Mendes (2013, p. 22), a saúde enquanto direito humano primordial, necessária para a tutela do maior bem jurídico, a vida, está prevista desde a Declaração Universal de Direitos Humanos (ONU, 1948):

Artigo XI.Toda pessoa tem direito a que sua saúde seja resguardada por medidas sanitárias e sociais relativas à alimentação, roupas, habitação e cuidados médicos correspondentes ao nível permitido pelos recursos públicos e da coletividade.

(…)

Artigo XXII. Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito à segurança social e à realização, pelo esforço nacional, pela cooperação internacional e de acordo com a organização e recursos de cada Estado, dos direitos econômicos, sociais e culturais indispensáveis à sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade.

(…)

Artigo XXV. 1. Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle.

Nesse sentido, pontua-se, em coerência com o disposto no referido artigo XI, que a definição de bem-estar será variável em conformidade com o estado da sociedade e da tecnologia (Schwartz, 2004).

Também há dispositivo de direito sanitário no Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966), in verbis: “Art. 12. 1. Os Estados-Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa desfrutar o mais elevado nível possível de saúde física e mental” (Mendes, 2013, p. 40). Novamente, aduz-se, ainda que indiretamente, à limitação imposta pela conjuntura local (Schwartz, 2004).

Da mesma forma, a Declaração e Programa de Ação de Viena (ONU, 1993) traz previsões interessantes, no que se transcreve:

11. O direito ao desenvolvimento deve ser realizado de modo a satisfazer equitativamente as necessidades ambientais e de desenvolvimento de gerações presentes e futuras. A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos reconhece que a prática de descarregar ilicitamente substâncias e resíduos tóxicos e perigosos constitui uma grave ameaça em potencial aos direitos de todos à vida e à saúde.

(…)

24. É extremamente importante que se enfatize a promoção e proteção dos direitos humanos de pessoas pertencentes a grupos que se tornaram vulneráveis, como os trabalhadores migrantes, visando à eliminação de todas as formas de discriminação contra os mesmos e o fortalecimento e implementação mais eficaz dos instrumentos de direitos humanos existentes. Os Estados têm a obrigação de criar e manter mecanismos nacionais adequados, particularmente nas áreas de educação, saúde e apoio social, para promover e proteger os direitos de setores vulneráveis de suas populações e garantir a participação de pessoas desses setores na busca de soluções para seus problemas.

(…)

31. A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos apela aos Estados para que não tomem medidas unilaterais contrárias ao direito internacional e à Carta das Nações Unidas que criem obstáculos às relações comerciais entre os Estados e impeçam a plena realização dos direitos humanos enunciados na Declaração Universal dos Direitos Humanos e nos instrumentos internacionais de direitos humanos, particularmente o direito de todas as pessoas a um nível de vida adequado à sua saúde e bem-estar, que inclui alimentação e acesso a assistência de saúde, moradia e serviços sociais necessários. A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos afirma que a alimentação não deve ser usada como instrumento de pressão política.

Na Declaração, nota-se o cuidado com o problema levantado por Foucault (1999, p. 80, apud, SCHWARTZ, 2004, p. 48), já que sabidamente se atua no corpo para controle e dominação. É o que a Conferência Mundial decidiu por rechaçar.

Ademais, Mendes (2013, p. 39-40), ressalta previsões da Carta Social Europeia (CONSELHO DA EUROPA, 1961), abaixo reproduzidas:

Parte I – As Partes Contratantes reconhecem como objetivo de uma política que aplicarão por todos os meios úteis, tanto no plano nacional como no internacional, a realização de condições próprias para assegurar o exercício efetivo dos direitos e princípios seguintes:

(…)

11) Toda pessoa tem direito a beneficiar-se de quantas medidas lhe permitam gozar do melhor estado de saúde que possa alcançar.

(…)

Direitos à proteção da saúde

Art. 11. A fim de assegurar o exercício efetivo do direito à proteção de saúde, as Partes Contratantes se comprometem a adotar, seja diretamente, seja em cooperação com as demais organizações públicas ou privadas, medidas apropriadas que visem especialmente:
1) eliminar, na medida do possível, as causas de uma saúde deficiente;
2) prever serviços de consulta e de educação relativos à melhoria da saúde e ao desenvolvimento do sentido de responsabilidade individual no que diz respeito ao cuidado da saúde;
3) prevenir, na medida do possível, as doenças epidêmicas, endêmicas e as demais;

Em verdade, grande parte das normas citadas possuem muitas disposições de soft law, não tendo força cogente no ordenamento brasileiro. Todavia, ao tratar de direitos humanos, como é o caso dos artigos referentes a direito sanitário, sustenta-se que devem ser consideradas como disposições de jus cogens (Portela, 2015).

Para explicitar o tema, muito elucidativa é a lição de Portela (2015, p. 73):

A principal característica do jus cogens é a imperatividade de seus preceitos, ou seja, a impossibilidade de que suas normas sejam confrontadas ou derrogadas por qualquer outra norma internacional, inclusive aquelas que tenham emergido de acordos de vontades entre sujeitos de Direito das Gentes. O jus cogens configura, portanto, restrição direta da soberania em nome da defesa de certos valores vitais. Outra característica importante do jus cogens é a aplicabilidade de suas normas para todos os Estados, o que se deve a sua importância maior para o desenvolvimento da vida da comunidade internacional.

E, mesmo no caso dos dispositivos de jus cogens, ou ainda os não aplicáveis ao Brasil (como é o caso da Carta Social Europeia), é irrefutável que estes servem de reforço argumentativo, possuindo forte relevância política e devendo servir como parâmetro interpretativo das normas e decisões internas, bem como instrumentos orientadores das políticas públicas nacionais (Portela, 2015).

Reconhecida a importância dessas diretrizes, passa-se à análise da normatização pátria.

Direito Sanitário Brasileiro

O Direito Sanitário não é apenas abordado em seara internacional, mas também, internamente, nas normas nacionais. De todo esse corpo de regras e princípios, sem dúvidas a Constituição ganha maior destaque, tendo em vista a proeminência de suas determinações e as substanciais contribuições que traz ao sistema jurídico sanitário brasileiro.

Dada a sua imprescindibilidade, conhecê-la é crucial, no que se tange suas linhas mais importantes.

Aspectos constitucionais gerais 

Na presente Lei Fundamental houve uma considerável ampliação do conceito de saúde, visto que as normas anteriores relegavam sua amplitude à mera assistência médica. Anteriormente, dividia-se a população entre trabalhadores do mercado formal, aos quais eram prestadas políticas previdenciárias de saúde, e indivíduos carentes, que recebiam políticas filantrópicas mal estruturadas (Costa, 1989).

Mendes (2013) cita os preceitos gerais que envolvem o direito sanitário, definidos na Constituição da República Federativa do Brasil (BRASIL, 1988), in verbis:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

(…)

III – a dignidade da pessoa humana;

(…)

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

(…)

IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

(…)

Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:

(…)

II – prevalência dos direitos humanos.

Essa noção de dignidade constitui supraprincípio do ordenamento jurídico brasileiro, originário da ideia cristã de ligação dos homens com Deus (Mendes, 2013).

O direito à saúde se configura como direito humano, pois previsto nas normas internacionais que tratam da matéria. Além disso, constitui direito fundamental, porque elevado à estatura constitucional em nosso ordenamento jurídico (BrancoMendes, 2015).

Moraes (2014, p. 32) cataloga os direitos fundamentais conforme a divisão estatuída na Constituição Federal (BRASIL, 1988), sendo estes divididos em: Direitos e Garantias Individuais e Coletivos (art. 5º); Direitos Sociais (arts. 6º a 11); Direitos de Nacionalidade (arts. 12 e 13); Direitos Políticos (art. 14); e Direitos de Criação, Organização e Participação em Partidos Políticos (art. 17).

A Carta Magna (BRASIL, 1988), ao iniciar sua sistematização dos direitos fundamentais, determina:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(…)

§ 1º As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.

Sobre esse dispositivo do caputMoraes (2014, p. 33) aduz:

Observe-se, porém, que a expressão residentes no Brasil deve ser interpretada no sentido de que a Carta Federal assegura ao estrangeiro todos os direitos e garantias mesmo que não possua domicílio no País, só podendo, porém, assegurar a validade e gozo dos direitos fundamentais dentro do território brasileiro, não excluindo, pois, o estrangeiro em trânsito pelo território nacional, que possui igualmente acesso às ações, como o mandado de segurança e demais remédios constitucionais.

Quanto à aplicabilidade imediata definida neste parágrafo, diz-se que em regra se aplica aos direitos fundamentais (Moraes, 2014)Mendes (2013) pugna pelo enquadramento de todo o direito à saúde nessa previsão normativa, argumentando com base nos princípios da máxima efetividade e da força normativa da Constituição.

Entretanto, é sabido que o STF adota posição no sentido de entender essas normas como programáticas, a exemplo da decisão no RE 271.286-AgR (Mendes, 2013, p. 24-25). O temor causado por tal juízo é compreensível, visto que consoante lembra Ramon Fagundes Filho (2011, p. 58, apud, MENDES, 2013, p. 30): “Atualmente, vive-se no Brasil e no mundo um período de insegurança jurídica no que concerne aos direitos fundamentais sociais”.

Nesse sentido, Mendes (2013, p. 28-29) cita a esclarecedora manifestação do Ministro Eros Grau, nos autos do RE 407688/SP, no que se transcreve:

(…) o argumento de que a norma programática só opera seus efeitos quando editada a lei ordinária que a implemente implica, em última instância, a transferência  de função constituinte ao Poder Legislativo. Porque bastaria a omissão do Poder Legislativo, para que o preceito constitucional fosse retirado de vigência.

(…) insisto neste ponto: a Constituição do Brasil vincula o legislador.

Ora, não se pode transformar o mandamento constitucional em mera promessa descompromissada. Não há como defender essa visão restritiva dos direitos fundamentais, especialmente em se tratando de garantir o direito à vida (Mendes, 2013). Porém, não se deve igualmente olvidar da limitação imposta pela escassez de recursos. Busca-se um meio-termo, fundamentado na gestão orçamentária inteligente (FerrazVieira, 2009).

Tendo em vista a categorização dos direitos fundamentais, entende-se que o direito fundamental à saúde integra o grupo dos direitos sociais (Mendes, 2013). Nessa perspectiva, diz a Lei Maior (BRASIL, 1998): “Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.

Direitos sociais segundo o ensinamento de Bulos (2014, p. 809) “são as liberdades públicas que tutelam os menos favorecidos, proporcionando-lhes condições de vida mais decentes e condignas com o primado da igualdade real”.

Além disso, conforme explanam Gomes Canotilho e Vital Moreira (1993, p. 342, apud, SILVA, 2014, p. 312), possuem dupla vertente, tanto podendo exigir abstenções estatais como prestações positivas.

Em seu primeiro aspecto, Branco e Mendes (2015) elucidam a consideração de direitos fundamentais enquanto direitos de defesa, os quais permitem ao indivíduo possuir frente ao Estado: pretensão de abstenção, revogação e anulação de atos danosos; pretensão de consideração do afetado; e pretensão de proteção frente a terceiros, em casos extremos.

Na segunda acepção, lembra Bulos (2014) que os direitos sociais constituem direitos de crédito, gerando o poder de exigir atuação do Poder Público para fornecimento dos serviços relativos a essas prerrogativas.

Contudo, o problema da programaticidade não pode ser esquecido, no que se critica:

O Estado, ao instituir os serviços públicos, com o intuito de tornar operativas as disposições definidoras dos direitos sociais, oferece, apenas, uma garantia de índole constitucional. Isso não é o suficiente. Só mediante profunda mudança de mentalidade para a eficácia social de tais dispositivos se realizar. Urge que nossos legisladores saiam do período da programaticidade e ingressem na fase da efetividade dos comandos constitucionais positivados (Bulos, 2014, p. 810).

Quanto à sua classificação, Bulos (2014separa os direitos sociais em: do trabalhador; da seguridade; da educação, cultura, lazer, segurança, moradia e alimentação; da família, da criança, do adolescente e do idoso; e dos grupos. Do mesmo modo, subdivide a seguridade em previdência, assistência social e saúde (BULOS,2014).

Seguridade social

Ao tratar de seguridade, enquanto conceito introduzido pela Constituição da República Federativa do Brasil (BRASIL, 1988), Ibrahim (2015, p. 5) define:

A seguridade social pode ser conceituada como a rede protetiva formada pelo Estado e por particulares, com contribuições de todos, incluindo parte dos beneficiários dos direitos, no sentido de estabelecer ações para o sustento de pessoas carentes, trabalhadores em geral e seus dependentes, providenciando a manutenção de um padrão mínimo de vida digna.

Como sujeitos dessa relação temos o órgão gestor (pessoa jurídica de direito público ou privado, organismo central do governo, autarquia e – por delegação – entes descentralizados) e os contribuintes ou beneficiários (na previdência são os segurados e dependentes, na assistência social são os assistidos e, em matéria de saúde são os atendidos (Martinez, 2013)

O vínculo entre elas é jurídico, sendo o primeiro credor de obrigações fiscais ou civis e devedor de prestações. Para o segundo, pode haver direito ou subjetivo ou potestade. No caso das ações de saúde há a potestade, ou seja, o ente presta o atendimento, na medida de suas possibilidades (Martinez, 2013).

Assim, a legislação social traz uma superação do ideal individualista das sociedades liberais, pugnando pela solidariedade mediante cooperação de toda a comunidade, no que se verifica adequação aos objetivos fundamentais presentes no art. 3º da Constituição Federal (Ibrahim, 2015).

Para descrever seu escopo, Martinez (2013, p. 153) evidencia:

O objeto da seguridade social, de modo geral, é ensejar os meios de subsistência à pessoa humana nas hipóteses e níveis definidos na lei. Em alguns casos, oferecer garantia de sobrevivência e, em outros, o mínimo de atendimento à saúde.

Para contribuir com a conceituação de seguridade social, Ibrahim (2015, p. 7) referencia a definição presente na Convenção nº 102 da Organização Internacional do Trabalho (OIT, 1952), ratificada pelo Brasil em 2008, in verbis:

(…) a proteção que a sociedade oferece aos seus membros mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais que, de outra forma, derivam do desaparecimento ou em forte redução de sua subsistência, como consequência de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho ou enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice e também a proteção em forma de assistência médica e ajuda às famílias com filhos.

Das três áreas de abrangência da Seguridade Social, interessam neste momento a previdência (que será certamente acionada, quando da incompetência do Estado em promover políticas públicas de saúde preventivas) e a saúde. Todavia, não se almeja discutir as minúcias do sistema previdenciário brasileiro. Logo, em seguida, trata-se do sistema pátrio de proteção da saúde.

Sistema sanitário brasileiro 

Segundo Ibrahim (2015), a saúde é a área mais ampla da seguridade social brasileira, por englobar todos os indivíduos, sem necessidade de se comprovar contribuição alguma. O autor reforça sua autonomia, bem como destaca sua organização distinta em relação aos demais ramos da Seguridade Social (Ibrahim, 2015).

O direito à saúde está previsto na Lei Magna (BRASIL, 1988), nestes termos:

Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Da mesma forma, o art. 2º da Lei nº 8.080/90 (BRASIL, 1990) diz que “a saúde é direito fundamental do ser humano”, havendo nos seus artigos um reforço da ideia de sistematização e solidariedade em sua organização (Schwartz, 2004).

Assim, constitui um direito de todos, com aspectos individuais e coletivos. Não se garante um direito individual absoluto a qualquer procedimento sanitário, mas, em contrapartida, sustenta-se a existência de um direito absoluto a políticas públicas para sua promoção, proteção e recuperação (BrancoMendes, 2015).

Portanto, há um dever do estado, definido como competência comum no art. 23, II, da Constituição Federal (BRASIL, 1988), realizado por meio de escolhas alocativas tomadas com base em critérios distributivos. Aliás, ao estabelecer um sistema universal e igualitário, reitera-se essa solidariedade entre os entes da federação (BrancoMendes, 2015).

Citando novamente a natureza dupla do direito à saúde, Silva (2014) sugere que a falta de atuação estatal deva ser questionada por meio da Ação de Inconstitucionalidade por Omissão, enquanto a falta de regulamentação possa ser atacada através do Mandado de Injunção. Este é o sistema em funcionamento deficitário. Agora vejamos a sua previsão ideal.

A Lei Maior (BRASIL, 1988) determina em seu art. 197 que as ações e serviços de saúde possuem relevância pública. Por conseguinte, nos termos do art. 129, II, da Constituição Federal (BRASIL, 1988), torna-se função institucional do Ministério Público a sua tutela (Schwartz, 2004).

Como a Magna-Carta conferiu esse caráter primordial à dignidade da pessoa humana e ao direito à saúde, as decisões derivadas desses preceitos vinculam a Administração Pública, inclusive a, nos termos do art. 197 da referida Lei Fundamental (BRASIL, 1988), realizar sua regulamentação, fiscalização e controle (Schwartz, 2004).

Em matéria de competência para legislar, verifica-se que esta é concorrente, tendo em vista o que determina o artigo 24, incisos VI, VIII, XII, e § 1º, da Lei Básica (BRASIL, 1988), que conferem à União a atribuição de criar normas gerais sobre proteção da saúde e do meio ambiente. Quanto aos Estados, com base nos arts. 24, §§ 1º e 2º, e 30, II, da Carta Política (BRASIL, 1988), afirma-se que têm a faculdade de suplementar a legislação federal, respeitando as diretrizes nela estabelecidas. Os Municípios realizam a suplementação das legislações estadual e federal, com base no art. 30, I, da Constituição Federal (BRASIL, 1988), apenas quando houver interesse local (Schwartz, 2004).

Quanto à competência administrativa, ligada à execução, o art. 23, II da Carta Magna (BRASIL, 1988) estabelece competência comum entre os entes administrativos. Vale ressaltar que o referenciado art. 197 da Constituição (BRASIL, 1988) abre a possibilidade de execução de ações e serviços de saúde por pessoa jurídica de direito privado (Schwartz, 2004).

Essa relação entre instituições privadas e o sistema de saúde nacional continua a ser tratada no art. 199 da Lei Magna (BRASIL, 1988), sendo uma atuação meramente complementar (e, portanto, não obrigatória) e, ao menos em tese, residual, já que o § 1º do aludido artigo estabelece a preferência para entidades filantrópicas e sem fins lucrativos. Também se exige nesse dispositivo que as empresas participantes do SUS sigam os ditames estabelecidos pelas normas e pelo princípio norteador do interesse público (Schwartz, 2004).

Em seguida, o § 2º deste artigo proíbe o uso de recursos públicos para garantir subvenções ou auxílios a instituições privadas com fins lucrativos. O § 3º traz outra vedação, no caso a participação direta ou indireta na assistência de saúde pátria, de empresas ou capitais estrangeiros. As exceções estão previstas no art. 23 da Lei nº 8.080/90 (BRASIL, 1990), quais sejam as doações de organismos internacionais vinculados à Organização das Nações Unidas, de entidades de cooperação técnicas e de financiamento e empréstimos (Schwartz, 2004).

O artigo 198 da Constituição (BRASIL, 1988) nada mais faz que determinar o estabelecimento de um sistema regional e hierárquico, com respeito aos princípios de integralidade, igualdade e participação da comunidade, reunindo as redes particular e pública em um Sistema Único de Saúde (Schwartz, 2004).

Feita a análise da estrutura desse sistema organizacional, transita-se para o escopo norte desta exposição: a relevância das medidas preventivas no seio de um sistema sanitário. Neste ponto, Branco e Mendes (2015, p. 661) destacam que “as ações preventivas na área de saúde foram, inclusive, indicadas como prioritárias pelo art. 198, II, da Constituição”.

Sem dúvidas, ações no sentido de melhoria do ambiente laboral se incluem no rol de medidas que reduzem os custos de saúde, de acordo com o que advoga Schwartz (2004, p. 47) acerca do prejuízo causado por trabalhadores improdutivos. Logo, é de fundamental importância, tanto para o sistema capitalista como para a saúde pública brasileira, que se garanta condições decentes de trabalho ao proletariado do país.

O DIREITO A UM MEIO AMBIENTE DE TRABALHO DIGNO

Para compreender a relevância do direito a um meio ambiente laboral sadio e equilibrado, suas fundamentações e implicações, antes de entender o que constitui o meio ambiente laboral, parte-se da verificação do que se considera meio ambiente.

Meio ambiente

Conforme Ferreira (1988, p. 333, apud, CASAGRANDA, 2015, p. 195), ambiente é aquilo que envolve todos os seres, seu meio ou atmosfera, ou ainda as condições materiais e morais que os circundam.

No art. 3º, I, da Lei nº 6.938/81 (BRASIL, 1981), a Política Nacional do Meio Ambiente, define-se o meio ambiente como “o conjunto de condições, leis, influências e intervenções de ordem físico, químico e biológica que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”. Note-se, desde já, a estreita relação que o presente objeto de estudo possui com a vida.

Melo (2013) aponta que o legislador buscou estabelecer um conceito jurídico aberto, em harmonia com o que diz a Constituição Federal (BRASIL, 1988), no que se transcreve:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Determina-se, assim, a proteção de dois objetos de tutela ambiental: um imediato, qual seja a qualidade do meio ambiente; e outro mediato, a saúde, segurança e bem-estar dos indivíduos. Além disso, essa definição abarca todos os trabalhadores, não importando sua categoria, gênero ou atividade desempenhada (MELO, 2013).

Conforme a lição de Melo (2013), a doutrina divide o meio ambiente em quatro esferas: natural ou físico, artificial, cultural e do trabalho. Lembra o autor que essa separação tem fins meramente didáticos, pois o meio ambiente é um bem jurídico uno e inseparável.

O presente estudo recai especialmente sobre a última categoria, no que se prossegue ao seu exame.

Meio ambiente do trabalho

O meio ambiente do trabalho é o recinto no qual o trabalhador passa considerável parte de sua vida, e, por isso, grande influência tem sobre todos os aspectos desta. Um local tão importante deve ser conhecido a fundo e monitorado satisfatoriamente, pois sua influência transita por toda a sociedade.

Por conseguinte, busca-se as suas noções conceituais, os princípios que lhe regem, os meios de tutela para a sua proteção, bem como os possíveis danos causados por sua inadequada manutenção e a responsabilidade decorrente destes. Destes tópicos, inicia-se por seus fundamentos mais básicos.

Aspectos gerais 

Segundo Feliciano (2002, apud, ALMEIDA; SOUZA, 2014, p. 157), o meio ambiente do trabalho nada mais é do que uma manifestação particular ambiental, com leis próprias, mas interdependente com o todo.

Celso Fiorillo (2000, p. 21, apud, MELO, 2013) acresce, com seu conceito, suscitando que o meio ambiente laboral é:

(…) o local onde as pessoas desempenham suas atividades laborais, sejam remuneradas ou não, cujo equilíbrio está baseado na salubridade do meio e na ausência de agentes que comprometam a incolumidade físico-psíquica dos trabalhadores, independentemente da condição que ostentem (homens ou mulheres, maiores ou menores de idade, celetistas, servidores públicos, autônomos etc.).

O magistério de Grott (2003, p. 81, apud, CASAGRANDA, 2015, p. 196) serve para complementar essa definição de forma abrangente, no que se transcreve:

Entendendo-se o meio ambiente do trabalho como um conjunto de fatores, físicos, climáticos ou quaisquer outros que interligados, ou não, estão presentes e envolvem o local de trabalho do indivíduo, é natural admitir que o homem passou a integrar plenamente o meio ambiente no caminho para o desenvolvimento sustentável preconizado pela nova ordem ambiental mundial. Também, pode-se afirmar que o meio ambiente do trabalho faz parte do conceito mais amplo de ambiente, de forma que deve ser considerado como bem a ser protegido pelas legislações para que o trabalhador possa usufruir de uma melhor qualidade de vida.

Ademais, não se pode olvidar a que constitui direito fundamental do trabalhador o meio ambiente do trabalho adequado e seguro. Este não possui caráter de direito privado trabalhista, meramente vinculado ao contrato de trabalho. Pelo contrário, trata-se de direito de ordem pública, com nítido caráter ambiental e sanitário (MELO, 2013).

Aliás, a Consolidação das Leis do Trabalho (BRASIL, 1943) solidifica essa posição, ao dispor em seu capítulo sobre segurança e medicina do trabalho, in verbis:

Art. . 154 – A observância, em todos os locais de trabalho, do disposto neste Capitulo, não desobriga as empresas do cumprimento de outras disposições que, com relação à matéria, sejam incluídas em códigos de obras ou regulamentos sanitários dos Estados ou Municípios em que se situem os respectivos estabelecimentos, bem como daquelas oriundas de convenções coletivas de trabalho.

Em face disso, Santos (2010, p. 94, apud, CASAGRANDA, 2015, p. 199) lembra que enquanto direito fundamental, o direito a um meio ambiente de trabalho digno constitui cláusula pétrea da Carta Magna, além de ser protegido pelo princípio da vedação do retrocesso social, o qual veda a supressão ou redução de direitos conquistados.

Acerca da discussão sobre sua abrangência, Rocha (1997, p. 281, apud, MELO, 2013, p. 33) afirma: “Decerto que o requisito dos efeitos de possíveis danos podem atingir uma determinada categoria (coletivo) ou uma massa indefinida de trabalhadores de diversas categorias (difuso)”.

No entanto, mesmo verificado dano que afete apenas a um determinado grupo, se não for eliminada a causa da lesão ambiental, outros indivíduos indeterminados podem vir a sofrer prejuízo, no que é indiscutível a natureza desse direito fundamental enquanto difuso (MELO, 2013).

No que se refere à competência legislativa acerca da matéria, há competência concorrente, segundo o que dita o art. 24, incs. VI, VIII e XII da Lei Maior (BRASIL, 1988), cujos dispositivos se transcreve:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(…)

VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

(…)

VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

(…)

XII – previdência social, proteção e defesa da saúde;

Novamente, diferencia-se o direito ambiental do trabalho do direito trabalhista, visto que a competência legislativa deste último pertence somente à União (MELO, 2013).

A competência material para sua execução e resguardo é comum, visto que o art. 23, incs. II e VI da Constituição Federal assim determinam:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

(…)

II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

(…)

VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

O bem jurídico tutelado pelo direito ambiental do trabalho é aquele definido no art. 225 da Carta Maior, o meio ambiente enquanto bem difuso, de uso comum da coletividade (MELO, 2013).

Dentro do espectro geral, relevante contribuição para o estudo do meio ambiente laboral é a principiologia de Direito Ambiental aplicável à matéria. Assim, passa-se à sua averiguação.

Princípios ambientais basilares

No que diz respeito às normas sobre o tema, decerto a Carta Magna recebeu influência das tendências internacionais em matéria de Direito Ambiental, trazendo em seus textos diversos princípios, os quais, em seara supranacional, começaram a ser definidos a partir da Conferência de Estocolmo na Suécia (1972), com ampliação sensível na ECO-92 no Brasil (MELO, 2013).

Assim, parte-se da análise dos princípios ambientais da prevenção e da precaução, previstos na Declaração do Rio de Janeiro (ONU, 1992), in verbis:

Princípio 15. Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser amplamente
observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.

Princípio 17. A avaliação do impacto ambiental, como instrumento nacional, será efetuada para as atividades
planejadas que possam vir a ter um impacto adverso significativo sobre o meio ambiente e estejam sujeitas à decisão de uma autoridade nacional competente.

Para distinguir e elucidar a aplicação desses princípios, Melo (2013, p. 58) enuncia:

(…) aplica-se a prevenção quando se sabe das consequências de determinado ato, pois o nexo causal já é cientificamente comprovado e certo, decorrendo muitas vezes da lógica das coisas. Pelo princípio da precaução, previne-se mesmo não sabendo quais serão as consequências decorrentes do ato supostamente danoso, diante da incerteza científica. Isso porque os danos ambientais, uma vez concretizados, como regra, não podem restituir o bem ao estado anterior.

Isto, pois os danos ambientais são quase sempre irreversíveis, e as reparações monetárias insuficientes para indenizá-los adequadamente. Em função disso, inverte-se o ônus da prova em favor do meio ambiente e da sociedade, já que a incerteza científica, nesse caso, gera insegurança a um direito básico, qual seja a qualidade de vida (MELO, 2013).

Por influência, especialmente do referido Princípio 17, a Lei Maior (BRASIL, 1988) determina:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

(…)

IV – Exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio do impacto ambiental.

Também constitui relevante princípio norteador da política nacional o desenvolvimento sustentável, como previsto no Princípio 4 da Declaração do Rio de Janeiro (ONU, 1992): “Para alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção ambiental constituirá parte integrante do
processo de desenvolvimento e não pode ser considerada isoladamente deste”.

A ideia de desenvolvimento sustentável constitui o progresso que atende aos interesses presentes, sem impedir que as gerações futuras tenham garantidas as suas necessidades ambientais. Portanto, pugna-se por uma política não meramente desenvolvimentista, mas que leve em conta políticas de desenvolvimento social, cultural, humano e de proteção ao meio ambiente (MELO, 2013).

Ademais, figura como essencial o princípio da ubiquidade, segundo o qual não se pode visualizar o meio ambiente do trabalho em dissonância com o resto do corpo social. Isso porque a sua aptidão a promover o bem-estar, irá refletir na qualidade de vida do trabalhador enquanto pessoa, o que traz consequências para toda a coletividade (MELO, 2013).

Estabelecidas as suas diretrizes mais generalistas, prossegue-se à observação dos instrumentos específicos para sua salvaguarda.

Meios de tutela judicial e extrajudicial

Sem dúvidas, o art. 225 da Constituição Federal (BRASIL, 1988) determina que a responsabilidade pela defesa do meio ambiente cabe não apenas ao Poder Público, mas também à sociedade. Nesse sentido, diferentes órgãos públicos (a exemplo do Ministério do Trabalho e Emprego e Ministério Público do Trabalho) e organizações privadas (como os sindicatos, sociedades civis e demais organizações dos trabalhadores) têm um papel relevante na efetiva tutela do meio ambiente laboral (MELO, 2013).

Tal é o princípio da participação, do qual decorrem disposições de informação e educação ambiental, como é a prevista no art. 225, § 1º, VI, da Carta Magna (BRASIL, 1988), que prevê conscientização ambiental e educação sobre o tema em todos os níveis de ensino (MELO, 2013).

Nesse sentido, a participação de todos é essencial para a manutenção deste importante direito fundamental. Para tanto, mecanismos extrajudiciais e judiciais podem ser manejados para exercer pressão até que se efetive o estabelecimento de condições dignas de trabalho.

Instrumentos extrajudiciais 

Em meio a essas formas de protesto está um instrumento previsto na Convenção nº 155 da Organização Internacional do Trabalho (OIT, 1981), ratificada pelo Brasil em 1992. Transcreve-se:

Art. 13. Em conformidade com a prática e as condições nacionais deverá ser protegido, de
consequências injustificadas, todo trabalhador que julgar necessário interromper uma situação de trabalho por considerar, por motivos razoáveis, que ela envolve um perigo iminente e grave para sua vida ou sua saúde.

(…)

Art. 19 — Deverão ser adotadas disposições, em nível de empresa, em virtude das quais:


(…)

f) o trabalhador informará imediatamente o seu superior hierárquico direto sobre qualquer situação
de trabalho que, a seu ver e por motivos razoáveis, envolva um perigo iminente e grave para sua vida ou sua saúde; enquanto o empregador não tiver tomado medidas corretivas, se forem necessárias, não poderá exigir dos trabalhadores a sua volta a uma situação de trabalho onde exista, em caráter contínuo, um perigo grave ou iminente para sua vida ou sua saúde.

Vale ressaltar, conforme lembra Oliveira (2014) que o art. 3º, b, da referida Convenção abrange todos os trabalhadores, mesmo os funcionários públicos.

Dessa forma, Nascimento (2009, p. 1318-1319, apud, FRANCO FILHO, 2016, p. 51) define a greve tradicional como:

(…) um direito individual de exercício coletivo, manifestando-se como autodefesa, e que exerce uma pressão necessária que leva à reconstrução do direito do trabalho quando as normas vigentes não atendem às exigências do grupo social.

Em contrapartida, está previsto no art. 19, f, o instrumento da greve ambiental trabalhista, como conceituada por Melo (2011, p. 110, apud, FRANCO FILHO, 2016, p. 51):

(…) a paralisação coletiva ou individual, temporária, parcial ou total da prestação de trabalho a um tomador, qualquer que seja a relação de trabalho, com a finalidade de preservar e defender o meio ambiente do trabalho e a saúde do trabalhador.

Para que seja considerado efetivamente greve ambiental, é necessário que o movimento seja exclusivamente direcionado à busca de melhoras nas condições de segurança e saúde do trabalho, não se permitindo reivindicações acerca de direitos privados meramente ligados ao contrato de trabalho (FRANCO FILHO, 2016).

Embora o art. 161, § 6º da CLT (BRASIL, 1943) permita que haja a paralisação do trabalho quando houver risco grave e iminente para o trabalhador, constatado em laudo da Superintendência Regional do Trabalho e Emprego, entende-se que o instituto da greve trabalhista não está previsto na legislação pátria, visto que é mais abrangente do que o direito conferido pelo citado dispositivo (FRANCO FILHO, 2016).

Apenas através de ato infralegal, qual seja a Norma Regulamentadora nº 9 (BRASIL, 1978), a qual trata do Programa de Prevenção de Riscos Ambientais, foi introduzida tal ferramenta no ordenamento pátrio (OLIVEIRA, 2014). Reproduz-se a regra:

Item 9.6.3. O empregador deverá garantir que, na ocorrência de riscos ambientais nos locais de trabalho que coloquem em situação de grave e iminente risco um ou mais trabalhadores, os mesmos possam interromper de imediato as suas atividades, comunicando o fato ao superior hierárquico direto para as devidas providências.

Ademais, ainda que possa ser praticada individualmente, perfeitamente factível é a sua prática coletiva, situação na qual não se deve exigir o aviso prévio ao empregador, pois consoante Melo (2011, p. 119, apud, FRANCO FILHO, 2016, p. 54): “(…) se trata de proteger a vida e a saúde do trabalhador, e a comunicação formal da deflagração do movimento é dispensável ante a gravidade e iminência do risco”. Entretanto, o bom senso manda que, caso não haja urgência, o pré-aviso ao empregador seja realizado (FRANCO FILHO, 2016).

Como pode ser exercida individualmente, decorrência lógica a inexistência de necessidade de atuação do sindicato. Além disso, tão logo seja encerrado o motivo do movimento paredista, devem os trabalhadores retornar às suas funções (FRANCO FILHO, 2016).

Segundo Franco Filho (2016), a greve ambiental é hipótese de interrupção do contrato de trabalho (diversamente da greve tradicional), no que os trabalhadores mantém o direito à remuneração do período. Tal se coaduna com o art. 21 da Convenção nº 155 (OIT, 1981) que assenta: “As medidas de segurança e higiene do trabalho não deverão implicar nenhum ônus
financeiro para os trabalhadores”.

Da mesma forma, analogicamente, verifica-se simetria com o previsto no art. 161, § 6º, da Consolidação das Leis do Trabalho (BRASIL, 1943): “Durante a paralisação dos serviços, em decorrência de interdição ou embargo, os empregados receberão os salários como se estivessem em efetivo exercício”.

Além da greve ambiental, possuem suma importância as normas no sentido de orientar e educar os trabalhadores e empregadores. Assim, o art. 10 da Convenção nº 155 (OIT, 1981) diz que: “Deverão ser adotadas medidas para orientar os empregadores e os trabalhadores com o
objetivo de ajudá-los a cumprirem com suas obrigações legais”.

Ora, somente por meio do efetivo conhecimento de causa pode a sociedade civil contribuir com o Estado, na fiscalização e cobrança de respeito às normas referentes ao meio ambiente laboral.

Todavia, essas medidas podem ser insuficientes para a efetivação dos direitos fundamentais relativos à saúde do trabalhador. Para contribuir com esse sistema protetivo, há também a possibilidade de demanda judicial, por meio das organizações civis ou dos órgãos legitimados.

Instrumentos judiciais 

Infelizmente, a Consolidação das Leis do Trabalho possui viés fundamentalmente contratualista e privilegia aspectos financeiros ao tratar de danos ambientais. Logo, privilegia-se reparações, indenizações e multas em pecúnia, em detrimento de soluções baseadas nas tutelas inibitórias e de remoção do ilícito (FELICIANO, 2015).

Entretanto, mandam os princípios da prevenção e da precaução, bem como as preocupações com o orçamento público, que se privilegie medidas destinadas à manutenção da qualidade ambiental e de vida dos trabalhadores(FELICIANO, 2015).

Nesse sentido, Grott (2003, p. 82, apud, CASAGRANDA, 2015, p. 205) fala em monetização do risco, ao tratar de recursos como o pagamento do adicional de insalubridade, periculosidade e penosidade. Segundo ele, estes acabam tendo prevalência frente a soluções como a modificação do processo de trabalho e a redução da jornada. Esta não é a situação ideal.

Assim, a tutela inibitória se configura como uma “tutela jurisdicional definitiva, de conteúdo positivo ou negativo, contratual (…) ou extracontratual (…), voltada à prevenção da prática, da repetição ou da continuação de conduta ilícita ou danosa” (FELICIANO, 2015, p. 772). Nesse ponto, não se deve confundi-la com a tutela cautelar, a qual em que pese sirva para prevenir a aprofundação dos danos, constitui medida provisória e precária (FELICIANO, 2015).

Serve a tutela inibitória, em sentido lato, tanto para a prevenção do dano originário (tutela preventivamente propriamente dita) quanto para a remoção do dano ou do ilícito (FELICIANO, 2015).

Para que possa ser utilizada, devem estar presentes, conforme lembra Talamini (2003, p. 219-220, apud, FELICIANO, 2015, p. 766), os pressupostos da ameaça objetiva e atual de lesão ao meio ambiente. Portanto, o temor de lesão ambiental deve ser objetivamente fundamentado, bem como deve ser iminente (FELICIANO, 2015).

A ameaça que justifique tal tutela preventiva varia de acordo com a relevância do bem jurídico tutelado. Portanto, em se tratando de meio ambiente, a tutela é justificada por ameaças comparativamente menores, tendo em vista a sua importância inquestionável (TALAMINI, 2003, p. 219-220, apud, FELICIANO, 2015, p. 766).

Os princípios que regem a inibitória são: princípio da menor restrição, do meio mais idôneo e da proporcionalidade. Logo, deve-se procurar o meio menos gravoso ao ente violador, e que ao mesmo tempo seja idôneo a satisfazer as necessidades dos trabalhadores, bem como que haja proporcionalidade entre a restrição causada e os valores a serem protegidos. Trata-se, então, do respeito à proporcionalidade em sentido lato (FELICIANO, 2015).

Em seara ambiental do trabalho, as ferramentas mais poderosas são o embargo e a interdição, como previstos na Consolidação das Leis do Trabalho (BRASIL, 1943):

Art. 161. O Delegado Regional do Trabalho, à vista do laudo técnico do serviço competente que demonstre grave e iminente risco para o trabalhador, poderá interditar estabelecimento, setor de serviço, máquina ou equipamento, ou embargar obra, indicando na decisão, tomada com a brevidade que a ocorrência exigir, as providências que deverão ser adotadas para prevenção de infortúnios de trabalho.

Atualmente, esta competência pertence ao Superintendente Regional do Trabalho e Emprego (FELICIANO, 2015). Contudo, não apenas a fiscalização trabalhista pode atuar nesse sentido, segundo indica o Enunciado nº 60 da I Jornada de Direito Material e Processual da Justiça do Trabalho:

INTERDIÇÃO DE ESTABELECIMENTO E AFINS. AÇÃO DIRETA NA JUSTIÇA DO TRABALHO. REPARTIÇÃO DINÂMICA DO ÔNUS DA PROVA.

I – A interdição de estabelecimento, setor de serviço, máquina ou equipamento, assim como o embargo de obra (artigo 161 da CLT), podem ser requeridos na Justiça do Trabalho (artigo 114, I e VII, da CRFB), em sede principal ou cautelar, pelo Ministério Público do Trabalho, pelo sindicato profissional (artigo 8º, III, da CRFB) ou por qualquer legitimado específico para a tutela judicial coletiva em matéria labor-ambiental (artigos 1º, I, 5º, e 21 da Lei 7.347/85), independentemente da instância administrativa.


II – Em tais hipóteses, a medida poderá ser deferida (a) “inaudita altera parte”, em havendo laudo técnico preliminar ou prova prévia igualmente convincente; (b) após audiência de justificação prévia (artigo 12, caput, da Lei 7.347/85), caso não haja laudo técnico preliminar, mas seja verossímil a alegação, invertendo-se o ônus da prova, à luz da teoria da repartição dinâmica, para incumbir à empresa a demonstração das boas condições de segurança e do controle de riscos.

Assim, Mousinho (2015, p. 377) sustenta:

(…) é possível ao Ministério Público do Trabalho, veicular pedido em ação civil pública de interdição e substituição de máquinas que possam causar danos à saúde e à segurança do trabalhador, e, inclusive, a interdição do estabelecimento, diante da natureza de direito fundamental e da primazia do direito à saúde da coletividade de trabalhadores.

Para coagir os responsáveis pela ilicitude, o Juiz do Trabalho pode recorrer às cominações pecuniárias e astreintes, desde que observadas “(a) a capacidade econômica do demandado; (b) a capacidade de resistência do demandado; (c) o comportamento mais ou menos culposo do réu; e (d) a repercussão individual e social da conduta indesejada” (FELICIANO, 2015, p. 781).

Essas medidas, no entanto, podem não ser suficientes para impedir que as violações ocorram. Por isso, o Ministério Público do Trabalho tem papel imprescindível na defesa da eficácia horizontal dos direitos fundamentais (MOUSINHO, 2015).

Nesse contexto, Sarmento (2003, p. 255, apud, MOUSINHO, 2015, p. 372):

(…) a dimensão objetiva catapulta os direitos fundamentais para o âmbito privado, permitindo que estes transcendam o domínio das relações entre cidadão e Estado, às quais estavam confinadas pela teoria liberal clássica. Reconhece-se então que tais direitos limitam a autonomia dos atores privados e protegem a pessoa humana da opressão exercida pelos poderes sociais não estatais, difusamente presentes na sociedade contemporânea.

Além da atuação reparatória, por meio da Ação Civil Pública, o Ministério Público do Trabalho pode atuar antes da existência de dano, como já verificado na hipótese trazida pelo Enunciado nº 60 da I Jornada de Direito Material e Processual da Justiça do Trabalho.

Porém, não é esta a sua única atuação preventiva, no que o Termo de Ajustamento de Conduta consiste em recurso de valor significativo, segundo o magistério de Mousinho (2015, p. 376-377):

O Termo de Ajustamento de Conduta não deve ser apenas uma repetição, em forma de cláusulas, de disposições legais, com cominação de uma multa por seu descumprimento. Por expressa previsão legal (…) pode o Ministério Público, nos Termos de Ajustamento de Conduta, aperfeiçoar o sistema legal de proteção aos direitos fundamentais e estabelecer obrigações não definidas em lei, no viso de concretizar aqueles direitos ou, ainda, afastar expedientes ou vias transversas utilizadas, pelos investigados, para obstaculizar a efetividade dos direitos de natureza metaindividual.

Nessa lógica, basilar é a atuação política do Parquet, para influenciar na criação e efetivação de políticas públicas através do processo e, em conjunto com a participação social, imprescindível, visto que os órgãos estatais não possuem estrutura suficiente para resolver todas as legítimas demandas da coletividade (MOUSINHO, 2015).

Danos individuais e coletivos: prescrição  

Quando esse aparato de proteção extrajudicial e judicial falha em garantir a manutenção de um meio ambiente hígido, o bem jurídico tutelado sofre danos.

O dano ambiental é caracterizado por Leite (2000, p. 108, apud, NETO, 2016, p. 74) como:

(…) toda lesão intolerável causada por qualquer ação humana (culposa ou não) ao meio ambiente, diretamente, como macrobem de interesse da coletividade, em uma concepção totalizante, e indiretamente, a terceiros, tendo em vista interesses próprios e individualizáveis e que refletem no macrobem.

No mesmo sentido, Costa (2007, p. 224, apud, CASAGRANDA, 2015, p. 198) nomeia essas violações de patologias do trabalho e as relaciona à busca da redução de custos. Isso através de terceirização, extensão da jornada, desrespeito aos intervalos, e desconsideração das normas de higiene e segurança do trabalho como um todo (CASAGRANDA, 2015).

Essas infrações não raro geram problemas irreversíveis para os indivíduos, como acidentes e doenças. Dentre estas últimas, destaque deve ser conferido às patologias mentais, ocasionadas pela incapacidade de se adequar ao modo de organização do trabalho, falta de identificação de conteúdo significativo nas funções exercidas e inadequação ergonômica (SCOTTINI, 2016).

Nessa perspectiva, exemplo é a síndrome de burnout ou síndrome do esgotamento profissional, um distúrbio psíquico com componente depressivo, resultado de esgotamento físico e mental relacionado com o ofício desempenhado. Os indivíduos que a apresentam normalmente foram submetidos a estresse superior à sua tolerância, o que acaba, ao fim, por retirar toda a sensação de realização pessoal e gerar distanciamento em relação aos demais integrantes do ambiente de trabalho (FERREIRA FILHO, 2016).

Igualmente, o assédio moral pode ter consequências desastrosas para aqueles a ele sujeitos, não raro sendo verificado na Administração Pública, processo facilitado pela rigidez de suas normas. Assim, Cataldi (2002, p. 84-85, apud, SCOTTINI, 2016, p. 36-37) define:

O assédio moral no trabalho é a exposição dos trabalhadores e trabalhadoras a situações humilhantes e constrangedoras, repetitivas e prolongadas durante a jornada de trabalho e no exercício de suas funções, sendo mais comuns em relações desumanas e a éticas (sic) de longa duração, de um ou mais chefes dirigidas a um subordinado, desestabilizando a relação da vítima com o ambiente de trabalho e a organização.

Sobre o tema dos distúrbios mentais, Teixeira (2008, p. 29, apud, SCOTTINI, 2016, p. 34) constata a complicação para comprovar o adoecimento em função da atividade, visto que o nexo causal é de difícil constatação. Por isso, há tanta relevância na discussão do assunto.

Ora, essas transgressões devem ser verificadas com atenção, pois o direito ao meio ambiente equilibrado constitui direito fundamental indisponível e difuso. Aliás, é em função dessa natureza de ordem pública que não pode ser patrimonializado, nem sujeito às regras do direito civil (NETO, 2016).

Também não possui regras específicas para o instituto da prescrição, tema sobre o qual Mazzili (1993, p. 540-541,apud, NETO, 2016, p.76) discorre:

Em questões transindividuais que envolvam direitos fundamentais da coletividade, é impróprio invocar as regras de prescrição próprias do Direito Privado. O direito de todos a um meio ambiente sadio não é patrimonial, muito embora seja passível de valoração para efeito indenizatório; o valor da eventual indenização não reverte para o patrimônio dos lesados nem do Estado: será destinado ao fundo de que cuida o art. 13 da LACP, para ser utilizado na reparação direta do dano. Tratando-se de direito fundamental, indisponível, comum a toda a humanidade, não se submete à prescrição, pois uma geração não pode impor às seguintes o eterno ônus de suportar a prática de comportamentos que podem destruir o próprio habitat do ser humano. Também a atividade degradadora contínua não se sujeita a prescrição: a permanência da causação do dano também elide a prescrição, pois o dano da véspera é acrescido diuturnamente.

(…)

É imprescritível a pretensão reparatória de caráter coletivo, em matéria ambiental. Afinal, não se pode formar direito adquirido de poluir, já que é o meio ambiente patrimônio não só das gerações atuais como futuras.

Contudo, no que tange aos danos individualmente considerados, a prescrição pode ser aplicada, desde que não haja uma constância da atuação de agentes agressores (NETO, 2016).

Nesse contexto, Neto (2016) advoga que caso a relação seja de emprego, a competência para julgar é da Justiça do Trabalho e se aplica a prescrição quinquenal prevista na Carta Política (BRASIL, 1988), in verbis:

Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:

(…)

XXIX – ação, quanto aos créditos resultantes das relações de trabalho, com prazo prescricional de cinco anos para os trabalhadores urbanos e rurais, até o limite de dois anos após a extinção do contrato de trabalho;

No caso de servidores públicos estatutários, o STJ possui precedente pacífico, como julgado no RMS 20585/PI, cuja ementa se reproduz:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. EX-SERVIDOR DO ESTADO DO PIAUÍ. ADESÃO AO PROGRAMA DE DESLIGAMENTO VOLUNTÁRIO – PDV. PRESCRIÇÃO QÜINQÜENAL. OCORRÊNCIA. BENEFÍCIO DO DECRETO LEGISLATIVO ESTADUAL 179/03. NÃO-CABIMENTO. RECURSO ORDINÁRIO IMPROVIDO.
1. A prescrição contra a Fazenda Pública não é disciplinada pelo
Código Civil ou Código de Processo Civil, mas pelo Decreto 20.910/32, que prevê o prazo de 5 (cinco) anos para o ajuizamento de ação, contado da data do ato ou do fato do qual se originaram.
2. O recorrente não demonstrou, por meio de prova pré-constituída, que ingressou em juízo antes do transcurso do prazo prescricional qüinqüenal, de que trata o art. 1º do Decreto 20.910/32. Por conseguinte, não pode ser beneficiado pelo Decreto Legislativo Estadual 179/03, que sustou os efeitos da adesão ao Programa de Desligamento Voluntário – PDV para o ex-servidor público que observasse referido prazo.
3. Recurso ordinário improvido.

Verifica-se que a imprescritibilidade dos danos ambientais coletivos continuados é garantida em função da incompatibilidade do instituto, mas também, pela relevância do bem jurídico tutelado.

Ademais, decorre do princípio da ubiquidade que o ambiente não está dissociado do todo, isto pois os danos a ele causados afetam toda a comunidade, que ao fim será onerada pelas lesões acometidas, sejam elas individuais ou coletivas (MELO, 2013).

Dessa forma, imperativo que essas ilicitudes sejam devidamente punidas, com a responsabilidade dos autores dos danos.

Responsabilidade pelos agravos 
Responsabilidade por dano ambiental 

A responsabilidade em seara ambiental está fundamentada no princípio do poluidor-pagador, segundo o qual se privilegia a prevenção. Em não sendo realizada, parte-se para a reparação mais integral quanto possível (MELO, 2013).

Fiorillo e Rodrigues (1999, p. 121, apud, MELO, 2013, p. 62) apontam três aspectos decorrentes desse princípio: responsabilidade civil objetiva, prioridade da reparação específica do dano ambiental e solidariedade para suportar os danos causados ao meio ambiente.

Nesse âmbito, o art. 225, § 3º da Carta Política (BRASIL, 1988) dispõe que: “As condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. Logo, permite-se a aplicação de sanção penal a pessoa jurídica, também nos termos do art. 3º da Lei nº 9.605/98 (BRASIL, 1998).

Na mesma linha, o art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81 (BRASIL, 1981) acrescenta: “(…) é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”.

Aplica-se, portanto, a teoria do risco integral, pelo que não se avalia a ilicitude do ato, sendo o risco da atividade suficiente para legitimar a responsabilização (MELO, 2015).

Em se tratando da reparação específica do dano, esta engloba o retorno ao status quo ante e a reparação pecuniária sucessiva, se possível para recompor o dano, e se não, para indenizar (MELO, 2013).

A responsabilidade solidária baseia-se na previsão do art. 942 do Código Civil (BRASIL, 2002) e permite que a vítima escolha o ente violador de maior poderio financeiro, o qual terá direito regressivo em relação aos demais responsáveis (MELO, 2013).

Outrossim, no âmbito administrativo, caso sejam infringidas as normas de segurança e medicina do trabalho, o art. 201 da Consolidação das Leis do Trabalho  (BRASIL, 1943) prevê multa administrativa aos responsáveis (MELO, 2014).

Na esfera penal, responsabiliza-se por: exposição de trabalhadores a perigo direto e iminente, nos termos do art. 132 do Código Penal (BRASIL, 1940); crimes de perigo comum, segundo os arts. 250 a 259 do Código Penal (BRASIL, 1940); homicídio ou lesão, conforme os arts. 121 e 129 do Código Penal (BRASIL, 1940); exposição da incolumidade humana, animal ou vegetal a perigo, ou agravamento de situação preexistente, de acordo com o art. 15 da Lei nº 6.938/81 (BRASIL, 1981); bem como pela contravenção prevista no art. 19, § 2º, da Lei nº 8.213/91 (BRASIL, 1981), por descumprimento das normas de segurança, e medicina do trabalho (MELO, 2014).

A todo esse espectro de responsabilização civil, administrativa e penal, soma-se a responsabilidade civil pelos danos à saúde dos operários, tratada em separado por possuir especificidades.

Responsabilidade por danos à saúde do trabalhador 

Determina a Constituição Federal (BRASIL, 1988):

Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:

(…)

XXVIII – seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa;

Depreende-se deste dispositivo que em regra a responsabilidade do empregador pelos acidentes de trabalho é subjetiva. Entretanto, a ela existem importantes exceções (MELO, 2015).

Inicialmente, lembra-se que o ônus da prova pode ser invertido, nos termos do Enunciado nº 41 da I Jornada de Direito do Trabalho: “RESPONSABILIDADE CIVIL. ACIDENTE DO TRABALHO. ÔNUS DA PROVA. Cabe a inversão do ônus da prova em favor da vítima nas ações indenizatórias por acidente do trabalho”. Logo, espera-se do empregador que comprove o devido cumprimento das normas de segurança e saúde do trabalho vigentes, tomando todas as precauções necessárias (MELO, 2015).

Na hipótese de acidente em atividade de risco, a exemplo das atividades perigosas previstas no art. 193 da Consolidação das Leis do Trabalho (BRASIL, 1943), sustenta-se de acordo com o Enunciado nº 37 da I Jornada de Direito do Trabalho:

RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA NO ACIDENTE DE TRABALHO. ATIVIDADE DE RISCO. Aplica-se o art. 927, parágrafo único, do Código Civil nos acidentes do trabalho. O art. 7º, XXVIII, da Constituição da República, não constitui óbice à aplicação desse dispositivo legal, visto que seu caput garante a inclusão de outros direitos que visem à melhoria da condição social dos trabalhadores.

Essa aplicação do dispositivo civilista encontra posições divergentes na jurisprudência do TST, ainda que prevaleça a corrente no sentido de sua utilização (MELO, 2015).

No caso das doenças ocupacionais derivadas de danos ao meio ambiente do trabalho, entende-se consoante a interpretação do Enunciado nº 38 da I Jornada de Direito do Trabalho:

RESPONSABILIDADE CIVIL. DOENÇAS OCUPACIONAIS DECORRENTES DOS DANOS AO MEIO AMBIENTE DO TRABALHO.
Nas doenças ocupacionais decorrentes dos danos ao meio ambiente do trabalho, a responsabilidade do empregador é objetiva. Interpretação sistemática dos artigos 7º, XXVIII, 200, VIII, 225, §3º, da Constituição Federal e do art. 14, § 1º, da Lei 6.938/81.

A tendência jurisprudencial também é no caminho de aceitar a responsabilidade objetiva por acidentes em transporte oferecido pelo empregador e de terceirizados (MELO, 2015). Nesta última circunstância, o Enunciado nº 44 da I Jornada de Direito do Trabalho defende a mesma posição:

RESPONSABILIDADE CIVIL. ACIDENTE DO TRABALHO. TERCEIRIZAÇÃO. SOLIDARIEDADE. Em caso de terceirização de serviços, o tomador e o prestador respondem solidariamente pelos danos causados à saúde dos trabalhadores. Inteligência dos artigos 932, III, 933 e 942, parágrafo único, do Código Civil e da Norma Regulamentadora 4 (Portaria 3.214/77 do Ministério do Trabalho e Emprego).

Situação interessante é a da responsabilidade por acidente de trabalho de servidor público. O art. 39, § 3º da Carta Magna (BRASIL, 1988) não incluiu como aplicável à categoria, o art. 7º, XXVIII, de seu texto normativo, que trata da responsabilidade civil subjetiva (MELO, 2015).

Nesse sentido, aplica-se a regra do art. 37, § 6º, da Lei Maior (BRASIL, 1988), in verbis:

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Todavia, tal dispositivo adota a teoria do risco administrativo no que diz respeito aos danos causados à terceiros. A Constituição silencia sobre a matéria. Sobre a questão, Melo (2006) advoga pelo uso da responsabilidade objetiva, já que a Carta Política expressamente excluiu a aplicação da responsabilidade subjetiva e por não haver justificativa plausível para entendimento diverso.

Nessa esteira, ainda que se referindo a empregados públicos, o Enunciado nº 40 da I Jornada de Direito do Trabalho:

RESPONSABILIDADE CIVIL. ACIDENTE DO TRABALHO. EMPREGADO PÚBLICO. A responsabilidade civil nos acidentes do trabalho envolvendo empregados de pessoas jurídicas de pessoas jurídicas de Direito Público interno é objetiva. Inteligência do artigo 37, § 6º da Constituição Federal e do artigo 43 do Código Civil.

Outrossim, há jurisprudência nessa direção, a exemplo do decidido pelo Tribunal de Alçada do Estado do Paraná na Apelação Cível nº 124.761.200, cuja ementa se cita:

ACIDENTE DO TRABALHO. INDENIZAÇÃO PELO DIREITO COMUM. TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO. ART. 37, 6º DA CF.
(…) 2. Em face do disposto no art. 37, 6º, da CF, que adotou a teoria do risco administrativo, a obrigação da municipalidade de indenizar o dano causado a seu funcionário independe da prova de culpa daquela. Somente a culpa exclusiva da vítima ou força maior eximiram a administração pública da aludida obrigação, o que não ocorreu na espécie, onde, ademais, restou amplamente demonstrada a sua culpa.

Em um primeiro contato, ao tratar de servidores públicos, verifica-se a falta de regulamentação a que estão sujeitos. Isto ocorre não apenas na tutela de seus direitos a reparação por danos sofridos, mas principalmente em matéria de prevenção para resguardo de sua saúde. Esse é o estudo que se passa a realizar.

SERVIDORES PÚBLICOS ESTATUTÁRIOS: REGULAMENTAÇÃO DE SEGURANÇA E SAÚDE NO TRABALHO

Para entender as possibilidades de normatização de segurança e saúde no trabalho para os servidores públicos, é fundamental a efetiva compreensão da categoria, bem como a competência para julgar tais questões, e a relação possível entre as normas regulamentadoras criadas pela Portaria nº 3.214/78 do Ministério do Trabalho e Emprego e essa classe de trabalhadores. É o espectro desta investigação.

COMPETÊNCIA PARA JULGAR DIREITO À SEGURANÇA E SAÚDE DE SERVIDOR PÚBLICO ESTATUTÁRIO

A categoria de servidor público se encontra dentro do gênero agente público, conforme previsto no art. 2º da Lei nº 8.429/92 (BRASIL, 1992):

Reputa-se agente público, para os efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

O art. 1º da mesma norma (BRASIL, 1992) faz referência a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como qualquer dos Poderes de sua estrutura. Depreende-se, portanto, a noção abrangente que constitui a categoria de agente público (CARVALHO FILHO, 2015).

Especificamente falando de servidores públicos, Carvalho Filho (2015, p. 616) os conceitua como:

(…) todos os agentes que, exercendo com caráter de permanência uma função pública em decorrência de relação de trabalho, integram o quadro funcional das pessoas federativas, das autarquias e das fundações públicas de natureza autárquica.

Nesse sentido, destacam-se como características da categoria a profissionalidade e definitividade. Para ser considerado servidor público, não basta exercer função pública, mas fazê-lo com permanência e exercendo efetiva profissão. Assim, constitui-se uma verdadeira relação de trabalho, oferecendo o servidor público sua força de trabalho em troca de prestação pecuniária (CARVALHO FILHO, 2015).

Quanto ao regime jurídico funcional, classificam-se em: estatutários, celetistas e temporários. A segunda categoria é regida pela Consolidação das Leis do Trabalho, à semelhança dos trabalhadores na iniciativa privada, enquanto os últimos são admitidos através da regra presente no art. 37, IX, da Constituição (BRASIL, 1988) que admite contratação temporária por excepcional interesse público (CARVALHO FILHO, 2015).

Os servidores públicos estatutários são aqueles regidos por normas contidas no estatuto funcional do ente federativo que integram (há também a possibilidade de serem regidos por estatuto especial, caso de categorias específicas), havendo entre eles e o Estado relação jurídica não contratual, própria do direito público (CARVALHO FILHO, 2015).

A competência para julgar os litígios entre esses servidores e o Poder Público tipicamente é da Justiça Comum, seja a Justiça Federal no caso de servidor público federal ou a Justiça Estadual, para os servidores estaduais e municipais (CARVALHO FILHO, 2015).

Essa competência se manteve, mesmo com o advento da Emenda Constitucional nº 45/04 (BRASIL, 2004), que conferiu a seguinte redação ao art. 114, I, da Carta Magna (BRASIL, 1988):

Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar:

I – as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Em função disso, em 2005, a Associação dos Juízes Federais do Brasil (AJUFE) solicitou a declaração de inconstitucionalidade desse dispositivo, por meio da ADI 3395/DF, no que o Supremo Tribunal Federal concedeu liminar nos termos da ementa, in verbis:

INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Competência. Justiça do Trabalho. Incompetência reconhecida. Causas entre o Poder Público e seus servidores estatutários. Ações que não se reputam oriundas de relação de trabalho. Conceito estrito desta relação. Feitos da competência da Justiça Comum. Interpretação do art. 114, inc. I, da CF, introduzido pela EC 45/2004. Precedentes. Liminar deferida para excluir outra interpretação. O disposto no art. 114, I, da Constituição da República, não abrange as causas instauradas entre o Poder Público e servidor que lhe seja vinculado por relação jurídico-estatutária.

Essa decisão foi tomada com base no precedente da ADI 492, fortemente calcada no costume e prática judiciárias de conferir à Justiça Comum a competência para julgar as causas de relação jurídico-administrativa (CAVALHEIRO, 2015).

Todavia, essa restrição acabou sendo alargada de tal forma pelos operadores do Direito que qualquer causa entre trabalhador e Administração Pública era retirada à esfera da Justiça Laboral. Diversas Reclamações Constitucionais começaram a ser feitas nessa linha, e muitas foram acatadas pelo Supremo (CAVALHEIRO, 2015).

Apenas em 2007 esse quadro começou a mudar, com o advento da Reclamação 3.303/PI, no que restou estabelecido:

Alegação de desrespeito ao decidido na ADI 3.395-MC não verificada, porquanto a ação civil pública em foco tem por objeto exigir o cumprimento, pelo Poder Público piauiense, das normas trabalhistas relativas à higiene, segurança e saúde dos trabalhadores.

Iniciou-se um movimento no sentido de modulação de efeitos da decisão emitida em sede da ADI 3395, no que se reconheceu a competência da Justiça Trabalhista para discussões sobre: fraude em concurso público, terceirização, matéria sindical, e questões envolvendo o meio ambiente de trabalho (CAVALHEIRO, 2015).

Com relação ao último tema, resgatou-se como fundamentação a Súmula nº 736 do Supremo Tribunal Federal, que assim dispõe: “Compete à Justiça do Trabalho julgar as ações que tenham como causa de pedir o descumprimento de normas trabalhistas relativas à segurança, higiene e saúde dos trabalhadores” (CAVALHEIRO, 2015).

O referido verbete teve como precedentes indicados pelo Supremo: o Conflito de Jurisdição nº 6.959-6, que definiu o entendimento de que independentemente do instituto de direito em análise, caso a situação decorra de relação empregatícia, a competência será da Justiça do Trabalho; e os Recursos Extraordinários nº 206.220-1 e nº 213.015-0, nos quais se estabeleceu que a defesa do meio ambiente de trabalho constitui direito social coletivo indisponível dos trabalhadores, competindo à Justiça Laboral e ao Ministério Público do Trabalho a sua defesa (NOGUEIRA, A., 2004).

Cavalheiro (2015) prossegue afirmando que a mudança na jurisprudência, iniciada em 2007, culminou em outras decisões, como a expedida na Ação Cível Originária 2169, cujo trecho da decisão do STF se transcreve:

De fato, a controvérsia não tem como pano de fundo causa entre a Administração Pública e servidores a ela vinculados, isto é, não se volta a questão em torno de qualquer direito que decorra do regime jurídico administrativo, mas sim, de direito social trabalhista, de alcance coletivo geral, pouco importando a diversidade dos regimes jurídicos dos trabalhadores, uma vez que todos eles estão submetidos às mesmas condições de trabalho (fls. 121-122).

Como apontado pela Procuradoria-Geral da República, a natureza do vínculo jurídico que une os guarda-vidas ao ente público municipal não está em questão naquele procedimento administrativo, (…) pelo que inexistiria contrariedade ao que decidido no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.395/DF, tampouco óbice à atuação do Ministério Público do Trabalho.

Lopes (2015) lembra que também há entendimento pacificado sobre a questão no Superior Tribunal de Justiça, conforme trecho do Agravo Regimental no Recurso Especial 1116923/PR:

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEIO AMBIENTE DO TRABALHO. JUSTIÇA DO TRABALHO. SÚMULA Nº. 736/STF. PRECEDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA.

1. Consoante entendimento sedimentado desta Corte Superior, é da Justiça do Trabalho a competência para julgamento de demanda promovida pelo Parquet, na qual se encontre em discussão o cumprimento, pelo empregador, de normas atinentes ao meio ambiente do trabalho.

O Tribunal Superior do Trabalho se manifesta na mesma orientação, segundo a ementa do AIRR-128500-70.2013.5.13.0025, parcialmente transcrita:

AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFESA DO MEIO AMBIENTE DO TRABALHO. ENTE PÚBLICO. NATUREZA CELETISTA OU ESTATUTÁRIA DA RELAÇÃO JURÍDICA. IRRELEVÂNCIA.
1. Trata-se de ação civil pública pela qual se busca “a interdição do edifício sede da Procuradoria Geral do Estado”, “no qual laboram, além de servidores estatutários, ‘dezenas de trabalhadores terceirizados, regidos pela CLT, os quais também se encontram diuturnamente expostos aos graves e iminentes riscos verificados nas dependências daquela edificação'”.
(…)
2. Não há justificativa jurídica ou faticamente plausível para cindir o meio ambiente em setores – celetista e estatutário. O ambiente de trabalho é um só e as diretrizes elementares e imperativas de segurança, saúde e higiene do trabalho aplicam-se a todos aqueles que laboram no recinto público, não guardando relevância a qualificação do vínculo jurídico que possuam com o ente público tomador dos serviços. O que se tutela na presente demanda é a higidez do local de trabalho e não o indivíduo trabalhador em si – e esta é a razão pela qual a qualificação do vínculo jurídico que ostenta é irrelevante.
(…)
ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.
1. O e. TRT relatou que “todos os elementos dos autos indicam a precariedade do ambiente laboral no prédio interditado, resultante do descumprimento de regras comezinhas de saúde e segurança no trabalho, de cujo cumprimento ninguém, seja particular, seja poder público, pode se esquivar”.
(…)
2. Com respaldo nos artigos 196 e 225 da Carta Magna, evidenciada a situação precária a que submetidos os servidores do ente público, imperiosa a atuação do Poder Judiciário, no mister de concretizar direitos fundamentais do trabalhador, não havendo falar, nessa hipótese, em ingerência abusiva de um Poder sobre o outro, tampouco em afronta ao princípio da separação dos poderes. Inviolado, pois, o artigo 2º da Lei Maior.

A necessidade de todo esse esforço para assentar a competência da Justiça Trabalhista e buscar melhorias, quanto ao direito à saúde de servidores públicos, é indiscutível, especialmente quando se verifica as condições de trabalho a que estes trabalhadores são normalmente sujeitos. Essas circunstâncias são nosso próximo objeto de estudo.

A realidade do serviço público brasileiro

Segundo Jackson e Barcelos (1999, apud, JACKSON FILHO, 2004, p. 65) nas instituições públicas nacionais em geral verificam-se a falta de serviços de organização e desenho do trabalho e distância dos setores decisórios com relação às instâncias executórias.

Normalmente, a organização dos serviços e o desenho das estruturas no setor público são realizados pelas chefias, sem a utilização dos conhecimentos técnicos adequados para tanto, e sem a participação dos servidores envolvidos nesse processo organizatório (JACKSON FILHO, 2004).

Como resultado da demanda social cada vez maior, a partir do maior acesso à informação por parte da coletividade, em conjunto com à tendência contemporânea de intensificação do trabalho, os funcionários públicos se sentem cada vez mais pressionados (JACKSON FILHO, 2004).

Isso sem que ocorra concomitantemente um aumento na quantidade de profissionais, especialmente nos cargos mais necessários. Comumente, o pedido de novos servidores é negado, alegando-se motivos orçamentários e discricionários. Aliás, esse argumento é frequentemente utilizado quando exigida a implantação de medidas protetoras da saúde e segurança no meio ambiente de trabalho (JACKSON FILHO, 2004).

Sobre esse tema, Miranda (2012) destaca que em sede da causa julgada pelo STF, na Reclamação Constitucional nº 3.303/PI, o Tribunal Regional do Trabalho da 22ª Região enfrentou adequadamente o argumento da escassez financeira, constantemente alegado pelos gestores públicos, nos seguintes termos:

In casu, observa-se que o inquérito civil, que deu origem à presente ação civil pública, foi instaurado pelo MPT no ano de 2002 e, de lá para cá, ao que parece, o Estado do Piauí não adotou qualquer providência para que fosse incluída no orçamento dos anos seguintes a dotação orçamentária para resolver os problemas do IML atinentes ao ambiente do trabalho, o que denota o descaso e a falta de intenção do Poder Público Municipal em resolver o problema.

Caberia, então, ao ente público, caso fosse interesse solucionar o problema, ter incluído na Lei Orçamentária Anual e no Plano Plurianual dos anos anteriores as dotações orçamentárias necessárias para a implementação de políticas que visem à saúde, à higiene e à segurança do trabalho no IML, ou pleo menos, alocar os recursos já existentes, remanejando prioridades, já que estamos diante de direitos fundamentais violados.

Não se pode permitir que a falta de dotação orçamentária sirva de escusa ao cumprimento de preceito constitucional, pois como bem asseverou o d. juízo a quo, “há possibilidade de créditos adicionais especiais, destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica, conforme arts. 41 e 42 da Lei nº 4.320/64”. Nesse caso, os créditos especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo, como manda o dispositivo legal em comento.

Cumpre destacar, ainda, que o art. 8º, § 2º, primeira parte, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) estabelece que: “Não serão objeto de limitação as despesas que constituem obrigações constitucionais e legais do ente.

Assim, num meio em que se verifica uma demanda crescente, sucateamento das técnicas utilizadas e falta de gestão participativa, natural que constantemente se verifique a realização de dispêndios de energia desnecessários, como o retrabalho (JACKSON FILHO, 2004).

Dessa forma, a Administração Pública padece de uma patologia organizacional, que gera a patologia de seus integrantes, os quais resultam desmotivados e enfermos. Aliás, essa condição influencia na má prestação dos serviços públicos e, subsequentemente, na percepção popular de ineficiência dos órgãos públicos (JACKSON FILHO, 2004).

Daniellou (1999, p. 36, apud, JACKSON FILHO, 2004, p. 60) se refere às características desse funcionamento paradoxal, sendo elas:

1) Fonte de perda de produtividade não detectada pela empresa;

2) Tentativa de compensação dessa perda de produtividade através da pressão direta sobre os ritmos de trabalho ou sobre os efetivos;

3) Agravação da perda de produtividade devida aos efeitos secundários dessa pressão.

Portanto, restam os trabalhadores do setor público submetidos a fatores de risco psicossociais do trabalho (FRPT), definidos por Guimarães (2006, apud, SERAFIM; CAMPOS; CRUZ; RABUSKE, 2012, p. 687-688) como estressores característicos do trabalho, os quais combinados com insuficiência de recursos internos do operário, tem como fruto diversos agravos de ordem emocional (SERAFIM; CAMPOS; CRUZ; RABUSKE, 2012).

Se já se verifica uma grande dificuldade para comprovar o nexo causal entre ambiente de trabalho e acidente do trabalho ou doença ocupacional, no caso das patologias mentais essa dificuldade é ainda mais tangível (ROBAZZI; SOUZA; ALVES; SHIMIZU, 2010, apud, SERAFIM; CAMPOS; CRUZ; RABUSKE, 2012, p. 693).

A questão se torna ainda mais problemática quando a legislação pátria trata de riscos físicos, mecânicos, biológicos, químicos e ergonômicos, sem, contudo, indicar os fatores de risco psicossociais que devam ser analisados ao examinar as condições do local de trabalho (SERAFIM; CAMPOS; CRUZ; RABUSKE, 2012).

Todo esse processo habitualmente resulta em disfunção organizacional e pessoal, com adoecimento dos funcionários públicos, caracterizados acidentes de serviço e expedidas licenças para tratamento de saúde, no conjunto custos financeiros e humanos com os quais irá arcar o Poder Público, e em última análise toda a sociedade (SERAFIM; CAMPOS; CRUZ; RABUSKE, 2012).

Nessa perspectiva, o enfrentamento desses riscos, através de normas definidoras do patamar mínimo garantido aos servidores públicos estatutários, constitui medida fundamental a ser implementada pela Administração Pública, tendo em vista a redução desses custos e a garantia de saúde a seus trabalhadores, nos termos definidos pela Organização Mundial de Saúde. 

COMPATIBILIDADE ENTRE O REGIME ESTATUTÁRIO E AS NORMAS REGULAMENTADORAS do ministério do trabalho e emprego

A Constituição da República Federativa do Brasil (BRASIL, 1988) estabelece como diretriz:

Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:

(…)

XXII – redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança;

No mesmo sentido, a Consolidação das Leis do Trabalho (BRASIL, 1943) traz disposições sobre a regulamentação de segurança e saúde no trabalho, em Capítulo específico sobre a segurança e medicina do trabalho, in verbis:

Art. 154. A observância, em todos os locais de trabalho, do disposto neste Capitulo, não desobriga as empresas do cumprimento de outras disposições que, com relação à matéria, sejam incluídas em códigos de obras ou regulamentos sanitários dos Estados ou Municípios em que se situem os respectivos estabelecimentos, bem como daquelas oriundas de convenções coletivas de trabalho.

Art. 155. Incumbe ao órgão de âmbito nacional competente em matéria de segurança e medicina do trabalho:

I – estabelecer, nos limites de sua competência, normas sobre a aplicação dos preceitos deste Capítulo, especialmente os referidos no art. 200;

(…)

Art. 200. Cabe ao Ministério do Trabalho e Emprego estabelecer disposições complementares às normas de que trata este Capítulo, tendo em vista as peculiaridades de cada atividade ou setor de trabalho, especialmente sobre:

I – medidas de prevenção de acidentes e os equipamentos de proteção individual em obras de construção, demolição ou reparos;

Não há dúvida de que essas determinações celetárias foram recepcionadas pela Carta Magna, visto que perfeitamente compatíveis com seu conteúdo. Da mesma forma, são adequadas à vigente ordem constitucional as Normas Regulamentadoras (NRs), emitidas pelo Ministério do Trabalho e Emprego para cumprir o mister legalmente imposto pela referida lei trabalhista (DALLEGRAVE NETO, 2010).

Ademais, a força normativa dessas normas é inquestionável, tendo em vista a competência normativa secundária que a Consolidação das Leis do Trabalho conferiu ao Ministério do Trabalho e Emprego (DALLEGRAVE NETO, 2010).

Essa competência é conceituada por Marçal Justen Filho (2006, p. 169, apud, DALLEGRAVE NETO, 2010, p. 121) como o poder que o Legislativo transfere ao Executivo para editar normas complementares àquelas de fonte legislativa.

Nessa linha, o Supremo Tribunal Federal emitiu a Súmula nº 194, a qual determina a competência do Ministro do Trabalho e emprego para a especificação de quais atividades são consideradas insalubres.

Igualmente, o Tribunal Superior do Trabalho possui, sobre a temática, a Orientação Jurisprudencial nº 345 da SBDI-I, no que se transcreve:

A exposição do empregado à radiação ionizante ou à substância radioativa enseja a percepção do adicional de periculosidade, pois a regulamentação ministerial (Portarias do Ministério do Trabalho nºs 3.393, de 17.12.1987, e 518, de 07.04.2003), ao reputar perigosa a atividade, reveste-se de plena eficácia, porquanto expedida por força de delegação legislativa contida no art. 200, “caput“, e inciso VI, da CLT. No período de 12.12.2002 a 06.04.2003, enquanto vigeu a Portaria nº 496 do Ministério do Trabalho, o empregado faz jus ao adicional de insalubridade.

Entendida a origem da força normativa das Normas Regulamentadoras, passa-se à análise da sua relação com os servidores públicos estatutários.

Dentro desse espectro, estabelece a Convenção nº 155 da Organização Internacional do Trabalho (OIT, 1981), ratificada pelo Brasil em 1992:

Artigo 4º

1. Todo Membro deverá, em consulta com as organizações mais representativas de empregadores e de trabalhadores, e levando em conta as condições e as práticas nacionais, formular, pôr em prática e reexaminar periodicamente uma política nacional coerente em matéria de segurança e saúde dos trabalhadores e o meio-ambiente de trabalho.

2. Essa política terá como objetivo prevenir os acidentes e os danos à saúde que forem conseqüência do trabalho tenham (sic) relação com a atividade de trabalho, ou se apresentarem durante o trabalho, reduzindo ao mínimo, na medida que for razoável e possível, as causas dos riscos inerentes ao meio-ambiente de trabalho.

Essa política foi definida no Decreto nº 7.602/11 (BRASIL, 2011), tendo como princípios: universalidade; prevenção; precedência das ações de promoção, proteção e prevenção sobre as de assistência, reabilitação e reparação; diálogo social; e integralidade.

Nesta norma, que abrange todas as pessoas empregadas, inclusive os funcionários públicos (art. 3º, b), também é definida a Competência do Comitê Executivo, constituído pelos Ministérios do Trabalho e Emprego, da Saúde e da Previdência Social, in verbis:

XII – Compete ao Comitê Executivo:

(…)

b) atuar junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para que as propostas orçamentárias de saúde e segurança no trabalho sejam concebidas de forma integrada e articulada a partir de cada programa e respectivas ações, de modo a garantir a implementação da Política;

Verifica-se a possibilidade de essa Política se realizar de forma organizada, sem dispêndios desnecessários, e com o devido planejamento para que o argumento da falta de recursos orçamentários não se torne um escudo para a não implementação das medidas protetoras aos direitos dos funcionários públicos.

Em seguida, a Convenção nº 161 da Organização Internacional do Trabalho (OIT, 1985), ratificada pelo Brasil em 1990, determina:

Artigo 3º

1 – Todo Membro se compromete a instituir, progressivamente, serviços de saúde no trabalho para todos os trabalhadores, entre os quais se contam os do setor público, e os cooperantes das cooperativas de produção, em todos os ramos da atividade econômica e em todas as empresas; as disposições adotadas deverão ser adequadas e corresponder aos riscos específicos que prevalecem nas empresas.

Sobre o tema, há no ordenamento nacional o Decreto nº 6.856/09 (BRASIL, 2009), que regulamenta o art. 206-A da Lei nº 8.112/90 (BRASIL, 1990), tratando de exames médicos periódicos de servidores. Ao fazê-lo, estabelece a necessidade da realização de exames conforme faixa etária e situação específica de exposição de risco (art. 4º).

Também foi editada, pela Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a Portaria Normativa nº 3/10 (BRASIL, 2010), a qual estabelece “diretrizes gerais para implementação das ações de vigilância aos ambientes e processos de trabalho e promoção à saúde do servidor”. Essas diretrizes da Norma Operacional de Saúde do Servidor Público Federal (NOSS) são estabelecidas em seu art. 5º, sendo algumas delas: universalidade e equidade (inciso I); integralidade das ações (inciso II); acesso à informação (inciso III); participação dos servidores (inciso IV); regionalização e descentralização (inciso V); transversalidade (inciso VI), entendida como a integração dos conhecimentos sobre saúde do servidor, nas políticas públicas; e co-gestão (inciso VIII) dos envolvidos no processo.

Em continuidade, a Portaria prevê, no parágrafo único de seu art. 7º, que “o conhecimento e a percepção que os servidores têm do processo de trabalho e dos riscos ambientais serão considerados para fins de planejamento, execução, monitoramento e avaliação das ações de Vigilância e Promoção à Saúde”.

Ademais, por meio da Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, foi elaborada a Portaria Normativa nº 03/2013, estabelecendo diretrizes gerais de promoção da saúde do servidor público federal (art. 1º). Esta norma assim determina:

Art. 4º As ações de promoção de saúde têm como finalidade a melhoria dos ambientes, da organização e do processo de trabalho, de modo a ampliar a conscientização, a responsabilidade e a autonomia dos servidores, em consonância com os esforços governamentais de construção de uma cultura de valorização da saúde para redução da morbimortalidade, por meio de hábitos saudáveis de vida e de trabalho.

Parágrafo único. As ações abrangem as mudanças na organização e no ambiente de trabalho com foco na prevenção dos acidentes e das doenças relacionadas ao trabalho e na educação em saúde para a adoção de práticas que melhorem as condições e a qualidade de vida no trabalho.

Além disso, estabelece como objetivo a constituição de ambientes de trabalho saudáveis, com o envolvimento de servidores e gestores (art. 6º, II). Seus princípios são dispostos no art. 8º, quais sejam: universalidade e equidade; integralidade das ações; acesso à informação; descentralização; comunicação, formação e capacitação.

Nota-se que esses instrumentos normativos buscam atingir os pontos de maior fragilidade da saúde no trabalho referente às repartições públicas. Estabelece-se, ainda que de maneira abstrata, a necessidade de reorganização das estruturas dos órgãos, permitindo maior participação dos funcionários públicos no processo de construção dessas políticas públicas, bem como a garantia de uma saúde universal, equitativa e integral a esses trabalhadores.

Entretanto, não bastam normatizações gerais, por meio do estabelecimento de diretrizes e princípios, para que os servidores públicos estatutários tenham um código de regras sólido e que garanta a proteção de seu direito fundamental à saúde.

A Lei Maior (BRASIL, 1988) é muito clara ao, em seu art. 39, § 3º, garantir a aplicação aos servidores públicos do direito previsto em seu art. 7º, XXII, qual seja a “redução dos riscos inerentes ao trabalho por meio de normas de saúde, higiene e segurança”.

Seguindo esse mandamento constitucional, a Lei nº 8.112/90 (BRASIL, 1990) cuida, em seus arts. 68, 185, 186, 211, 212, 213 e 214, ainda que de forma rasa, dos adicionais de insalubridade, periculosidade e penosidade, caracterização do acidente que envolva servidor público estatutário, assim como dos benefícios previdenciários a que têm direito. Na mesma norma, o art. 185, I, h, elenca entre esses benefícios a “garantia de condições individuais e ambientais de trabalho satisfatórias (MIRANDA, 2012).

Nesse sentido, deve o Poder Público ser o primeiro exemplo de correta aplicação das disposições sobre condições dignas do meio ambiente laboral e garantia de segurança e saúde no trabalho. Caso contrário, restará deslegitimado quando da cobrança do mesmo cumprimento, por parte da iniciativa privada (VILLELA, 2012).

E isso, não somente para os trabalhadores celetistas, terceirizados e temporários, pois tendo em vista a indivisibilidade do meio ambiente laboral e o princípio da isonomia, não seria possível a garantia de condições adequadas apenas a uma categoria ou grupo de categorias (VILLELA, 2012).

Da mesma forma, com base no princípio da legalidade, da eficiência, da impessoalidade, da moralidade, da economia dos atos, da celeridade e da razoabilidade, sustenta-se a aplicação das Normas Regulamentadoras também aos servidores públicos estatutários (MIRANDA, 2012).

Isto pois essas regras constituem parâmetros gerais, verificando-se em seu texto um rol de garantias básicas. Estas são estabelecidas com fundamento em tolerâncias máximas e mínimas a agentes químicos, físicos e biológicos, comuns a todos os seres humanos, além de medidas de precaução que são aplicáveis à segurança de qualquer estabelecimento, o que muito poderia contribuir para a salubridade dos órgãos públicos.

Porém, incongruências entre o regime público e algumas dessas regras podem ser verificadas, quando de sua aplicação. Portanto, o emprego dessas e outras normas atinentes à matéria deve ser realizado com base na verificação da compatibilidade com o estatuto aplicável aos funcionários públicos envolvidos (VILLELA, 2012).

Retirada essa hipótese, não se afigura justificativa plausível para a não aplicação das Normas Regulamentadoras ao setor público, até que sejam editadas normas específicas cuidando dessas questões (VILLELA, 2012).

Do mesmo modo, no âmbito do Ministério Público do Trabalho, a Orientação nº 07 da Coordenação Nacional de Defesa do Meio Ambiente do Trabalho (CODEMAT) não deixa dúvidas sobre a referida aplicabilidade, no que se transcreve:

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ATUAÇÃO NA DEFESA DO MEIO AMBIENTE DO TRABALHO. O Ministério Público do Trabalho possui legitimidade para exigir o cumprimento, pela Administração Pública direta e indireta, das normas laborais relativas à higiene, segurança e saúde, inclusive quando previstas nas normas regulamentadoras do Ministério do Trabalho e Emprego, por se tratarem de direitos sociais dos servidores, ainda que exclusivamente estatutários.

Com essa orientação, Miranda (2012) cita diversas normas que foram criadas no ordenamento pátrio, vinculando o Poder Público a determinações das Normas Regulamentadoras.

No âmbito federal, o Decreto nº 6.833/09 (BRASIL, 2009) criou o Subsistema Integrado de Atenção à Saúde do Servidor Público Federal (SIASS), objetivando “coordenar e integrar ações e programas nas áreas de assistência à saúde, perícia oficial, promoção, prevenção e acompanhamento da saúde dos servidores da administração federal direta, autárquica e fundacional” (art. 2º).

Esse sistema poderá incluir a implantação de Programa de Prevenção de Riscos Ambientais (PPRA) e Programa de Controle Médico de Saúde Ocupacional (PCMSO), tais quais previstas nas NRs 7 e 9 (BRASIL, 1978), apesar de não haver disposição pertinente expressa no texto do decreto (MIRANDA, 2012).

Nesse ponto, salutar era a vigência da Portaria nº 1.675/06 (BRASIL, 2006) da Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (revogada em 2010), a qual instituía o Manual para os Serviços de Saúde dos Servidores Públicos Civis Federais, e explicitamente fazia referência à necessidade da elaboração de PPRA e PCMSO para esses funcionários públicos.

Em âmbito estadual, importante mudança foi a criação do Programa “Saúde no Serviço Público”, através do Decreto nº 5.757/03 (GOIÁS, 2003), aplicável ao Poder Executivo do Estado de Goiás, que determinava a adaptação das mobílias do serviço público ao disposto na NR 17 (BRASIL, 1978), que trata de ergonomia. Ademais, o Regimento Interno desse programa determinou a aplicação subsidiária das Normas Regulamentadoras 04, 05, 07, 09 e 17 (BRASIL, 1978), as quais tratam de Serviço Especializado em Engenharia de Segurança e Medicina do Trabalho (SESMT), Comissão Interna de Prevenção de Acidentes (CIPA), PCMSO, PPRA e Ergonomia (MIRANDA, 2012).

Ainda na esfera estadual, a Constituição do Estado de São Paulo (SÃO PAULO, 1989) previu em seu art. 115, XXV, a obrigação de todos os órgãos da Administração direta e indireta a constituir e implementar Comissões Internas de Prevenção de Acidentes, no que se verifica a influência da Norma Regulamentadora 5 (BRASIL, 1978).

Logo, nota-se uma tendência cada vez maior de se garantir aplicação às determinações das Normas Regulamentadoras ao serviço público, mesmo em ambientes compostos exclusivamente por servidores estatutários.

Ainda que esse processo não ocorra por meio de normas expressas, entendemos que não há motivo para afastar o meio ambiente de trabalho dos órgãos públicos da aplicação das normativas emitidas pelo Ministério do Trabalho e Emprego.

Todavia, o julgador deve sempre realizar essa interpretação verificando as possíveis incompatibilidades com o regime estatutário dos envolvidos na lide, procurando compatibilizar as incongruências sempre que possível, sem a descaracterização do estatuto.

Apenas em última hipótese deve se deixar de garantir a aplicação de dispositivo de Norma Regulamentadora, visto que seus patamares mínimos de garantias são de suma importância para todos os trabalhadores, e que o seu afastamento pode trazer prejuízos nefastos à saúde dos indivíduos e, em última análise, a toda a coletividade.

A normatização, entretanto, não é a única medida necessária para a efetivação de tais direitos sociais dos trabalhadores. Demanda-se também a efetiva fiscalização e realização de políticas públicas adequadas, para que o direito fundamental à saúde, bem como o direito à vida, dos servidores públicos estatutários sejam respeitados, assim como os dos demais trabalhadores brasileiros.

Como parte da análise sobre a tendência atual de aplicação das Normas Regulamentadoras aos funcionários públicos regidos por estatuto específico, passa-se a verificação de jurisprudência regional, para entender como a matéria vem sendo decidida no âmbito do Tribunal da Oitava Região.

ANÁLISE DA JURISPRUDÊNCIA REGIONAL: ESTUDO DE CASO NO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA OITAVA REGIÃO

O caso em foco cuida de descumprimento das normas de higiene, segurança e saúde pelo Poder Público Municipal de Marabá, em face de seus servidores públicos, lotados na Secretaria de Obras do Município.

Em 24 de outubro de 2014 foi realizada inspeção no referido ambiente de trabalho, pelo que não foi lavrado auto de infração, pois a Nota Técnica 172/2009 do MTE apenas garante atuação fiscalizatória punitiva aos Auditores Fiscais do Trabalho quando da existência de pelo menos um vínculo celetista.

Não foi o verificado na Secretaria de Obras de Marabá, restando ao Ministério do Trabalho e Emprego apenas constatar as irregularidades e realizar notificação das adequações que deveriam ser realizadas, conforme as Normas Regulamentadoras criadas no âmbito de sua própria competência.

Em seguida, por meio do Inquérito Civil nº 111.2015.08.002/0, instaurado em Maio de 2015, o Ministério Público do Trabalho identificou diversas irregularidades na garantia dos direitos fundamentais à saúde e segurança no trabalho, para os servidores lotados na oficina e borracharia da Secretaria de Obras Municipal.

Em função disso, o parquet trabalhista buscou a resolução extrajudicial da questão, informando o Município que já estaria tomando as medidas adequadas para a proteção dos trabalhadores.

Posteriormente, ao designar audiência para acompanhar o andamento das providências, não compareceu o representante do Município à reunião com o membro do MPT, ao que este último entendeu por bem ajuizar a Ação Civil Pública que deu origem ao Processo nº 0000301-42.2016.5.08.0129, em 29 de fevereiro de 2016.

Tal se deu com o escopo de efetivar o princípio da dignidade humana, em respeito aos direitos humanos previstos nas Convenções 155 e 161 da OIT, considerado o direito à segurança e saúde do meio ambiente do trabalho como direito transindividual, independente da função laboral exercida.

Na ACP impetrada, o Ministério Público do Trabalho solicitou a indenização por dano moral coletivo no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), alegando responsabilidade objetiva do Município pelo risco inerente à sua atividade, uma vez que além dos danos atuais, possíveis danos futuros podem vir a ocorrer aos trabalhadores que venham a laborar nas instalações municipais.

Ademais, foram estabelecidas diversas obrigações de fazer e não fazer, seguindo os preceitos das Normas Regulamentadoras 06 (Equipamentos de Proteção Individual), 07 (Programa de Controle Médico de Saúde Ocupacional), 08 (Edificações), 10 (Segurança em instalações e serviços em eletricidade), 12 (Máquinas e equipamentos), 13 (Caldeiras e vasos de pressão), 18 (Condições e meio ambiente de trabalho na indústria da construção), 22 (Segurança e saúde ocupacional na mineração), 29 (Segurança e saúde no trabalho portuário) e 31 (Segurança e saúde no trabalho na agricultura, pecuária, silvicultura, exploração florestal e aquicultura).

O teor desses deveres incluiu, dentre outros: o fornecimento de EPI’s, juntamente com a devida orientação e manutenção; a implantação de PCMSO e PPRA; o submetimento dos servidores a exames médicos admissionais, além dos exames periódicos anuais, buscando identificar problemas físicos e mentais; a manutenção de condições estruturais seguras, seja nas próprias edificações ou em suas instalações elétricas; a manutenção dos equipamentos, com sinalizações de acordo com as normas técnicas oficiais; o devido projeto das estruturas e instalações para prevenir acidentes por choque elétrico, incêndio, explosão, dentre outros; as inspeções de segurança inicial, periódicas e extraordinárias, dos vasos de pressão; e o aterramento, bem como utilização de materiais adequados nas operações de soldagem.

Com base nessas obrigações, foi solicitada tutela de urgência inaudita altera pars, visto que a gravidade dos riscos a que estão submetidos os trabalhadores exige intervenção célere, comprovados os requisitos do fumus boni juris no relatório de fiscalização do MTE (o qual possui presunção de legitimidade) e do periculum in mora no risco de ocorrência de acidentes fatais ou adoecimento de trabalhadores.

Para cada obrigação descumprida e trabalhador lesionado foi solicitado o quantum de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), como multa diária, em conjunto com a imputação do crime de desobediência previsto no art. 330 do Código Penal, pelo descumprimento do mandado judicial resultante.

Por fim, o parquet trabalhista solicitou que os valores arrecadados em função dessas irregularidades sejam revertidos ao Fundo de Amparo ao Trabalhador, ou para instituições públicas ou privadas sem fins lucrativos, que tenham atribuições institucionais pertinentes com a segurança e saúde laboral.

Em 10 de março de 2016, o juízo da 4ª Vara do Trabalho de Marabá concedeu liminar antecipando os efeitos da tutela, considerando que o Ministério Público do Trabalho conseguiu caracterizar a urgência da situação, e que o risco da demora seria maior do que eventuais prejuízos ao Município réu.

Em 23 de maio de 2016, a Procuradoria Geral do Município de Marabá apresentou contestação à referida Ação Civil Pública.

Arguiu-se a exceção de incompetência em razão da matéria, com base no julgamento do STF na ADI 3.395/DF, tendo em vista a relação jurídico administrativa entre o ente federativo e seus trabalhadores, e sendo considerado o juízo competente para julgar a matéria, a Justiça Estadual Comum. Em face disso, solicitou o Procurador que o processo fosse extinto sem julgamento de mérito.

No que se refere ao mérito, a Procuradoria informou que o Município vinha cumprindo as determinações impostas pelo Ministério Público, comprovada essa afirmação com: documentos de processo licitatório e adesão a ata de registro de preços para aquisição de EPI’s, demonstração das medidas preventivas tomadas como sinalizações e manutenções adequadas, além de evidenciar que o meio ambiente de trabalho possui PPRA.

Em caráter subsidiário foi solicitada a reconsideração da decisão liminar, pois como o Município estaria cumprindo com as obrigações determinadas não haveria que se falar em fumus boni juris e periculum in mora, cabendo ao autor (no caso, o Ministério Público) comprovar a culpa do réu.

Também sustenta a PGM que não há nexo de causalidade, havendo causa impeditiva para que o ente municipal seja obrigado a reparar danos de ordem moral.

Por fim, foi alegado o excesso da indenização pleiteada, no que poderia se comprometer o patrimônio público e, em decorrência disso, o cumprimento de obras e melhorias na saúde e educação, com prejuízo para toda a comunidade de Marabá.

Em conjunto com a contestação, foi impetrado o Mandado de Segurança 0000255-52.2016.5.08.0000 contra a decisão liminar do juízo da 4ª Vara do Trabalho de Marabá, novamente alegando a incompetência da Justiça Especializada Trabalhista para a apreciação da matéria, ao que o MPT apresentou manifestação pela rejeição do referido mandado de segurança, na condição de litisconsorte.

Ao decidir, em 06 de junho de 2016, o Tribunal Regional do Trabalho da Oitava Região reafirmou a competência da Justiça Trabalhista, tal qual fez o Juízo a quo na decisão liminar proferida.

O Relator Mário Leite Soares sustentou esse posicionamento com base na Reclamação nº 3.301/PI do Supremo Tribunal Federal, bem como na Súmula 736 do referido Tribunal Superior, além da própria jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho. Afirma que a jurisprudência é uníssona em pugnar pela competência trabalhista nos casos que envolvam o meio ambiente laboral e normas de segurança e saúde no trabalho, independentemente do vínculo em questão.

Da decisão do TRT-8 resultou a seguinte ementa:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRABALHO REFERENTE AO DESCUMPRIMENTO DE NORMAS RELATIVAS À HIGIENE, SEGURANÇA E SAÚDE EM FAVOR DE SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. Conforme tem decidido o Colendo TST, por sua SBDI1, na esteira da Súmula 736 do Preclaro STF, o Ministério Público do Trabalho pode ajuizar ação civil pública visando o cumprimento de normas relativas à higiene, segurança e saúde dos trabalhadores, inclusive em favor de servidores públicos estatutários, sendo competente esta Justiça do Trabalho para analisá-la.

Corroborando com a decisão do Tribunal, em 25 de Agosto de 2016, o juízo da 4ª Vara do Trabalho de Marabá reafirmou a competência da Justiça Laboral, novamente com base na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

No que diz respeito ao mérito, sustentou-se que como o direito à segurança e saúde no trabalho constitui direito fundamental, a que o art. 5º, § 1º da Constituição (BRASIL, 1988) conferiu aplicação imediata, não se pode afastar a regulamentação existente para situações fundamentalmente semelhantes (meio ambiente do trabalho de celetistas e estatutários), sendo adequada a aplicação das Normas Regulamentadoras do Ministério do Trabalho e Emprego aos servidores públicos municipais.

Tal se efetiva com vistas a não permitir a existência de lacunas no ordenamento, e garantir segurança aos indivíduos, especialmente no que diz respeito a seus direitos mais básicos.

Em seguida, tomando como base as medidas que o Município de Marabá vinha tomando para garantir condições dignas a seus funcionários públicos, no âmbito daquela Secretaria Municipal, entendeu o juízo como excessiva a cominação das astreintes, já que estas teriam como função principal coagir ao cumprimento das obrigações.

Dado que as medidas executivas indiretas foram suficientes, entendeu-se por excessiva a aplicação de multas, apenas sendo garantida a condenação por danos morais coletivos, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), acrescido dos juros moratórios, a ser revertido a entidade sem fins lucrativos cadastrada pelo Procuradoria do Trabalho no Município de Marabá, a ser posteriormente indicada.

Nesse sentido, restou estabelecido na condenação o valor de R$ 10.287,77 (dez mil, duzentos e oitenta e sete reais e sessenta e sete centavos), após o acréscimo de juros e correção monetária.

Em 03 de outubro de 2016, o Ministério Público do Trabalho impugnou a decisão do juízo de primeira instância, em suma alegando a necessidade da cominação da multa requerida e a majoração da indenização por dano moral coletivo.

Isto pois, não há garantia de que o Município irá cumprir com suas obrigações permanentemente, além de que realmente houve descumprimento durante certo decurso temporal, no que se deve aplicar sanção, principalmente por seu intuito pedagógico.

Quanto ao dano moral coletivo, sustenta o MPT que o valor estabelecido não é suficiente para cumprir a tríplice finalidade da sanção, qual seja reparar, punir e prevenir, visto que a pena deve ser estabelecida também em função das condições subjetivas do réu, possuindo o Município de Marabá orçamento compatível com valores muito maiores.

A esse recurso, o parquet laboral aguarda o provimento definitivo do Tribunal Regional da Oitava Região. Resumidos os principais atos processuais realizados, prossegue-se à análise.

Inicialmente, verifica-se que como a jurisprudência sobre o tema “competência para julgamento de normas de segurança e saúde do trabalho frente a servidores públicos com vínculo administrativo” sofreu mudanças substanciais, especialmente pela intervenção do Supremo Tribunal Federal, ainda se realizam muitas celeumas acerca desse tópico.

Muitos aplicadores do direito ainda entendem, conforme a tendência inicial de interpretação extensiva do decidido na ADI 3.395/DF, a qual restringiu a competência da Justiça do Trabalho, que essa Justiça Especializada não seria competente para julgar quaisquer questões que envolvam Administração Pública e servidores públicos estatutários.

Ora, isto não pode ser verdade, pois sobrevieram à referida ADI diversas decisões do próprio STF, estabelecendo importantes exceções nas quais seria a Justiça Laboral competente para apreciar casos que envolvam estes dois litigantes. 

Dentre elas, temos as questões que envolvem o meio ambiente do trabalho, tendo em vista a sua indivisibilidade e o devido respeito ao princípio do tratamento isonômico, independentemente da categoria trabalhista.

Assim, garante-se ao aparato da Justiça efetivamente especializada no tratamento de questões de saúde, higiene e segurança no meio ambiente laboral (seja por meio do Judiciário, do Ministério Público ou da fiscalização realizada pelo Ministério do Trabalho e Emprego), a possibilidade de intervir em mais um grupo de trabalhadores brasileiros, no que se esperam frutos positivos por sua influência, fiscalização e tutela judicial.

Tudo isso com o intuito de garantir respeito aos direitos humanos estabelecidos nos instrumentos internacionais ratificados pelo Brasil, bem àqueles que exerçam influência moral no sentido de uma expansão cada vez maior de garantias à manutenção da dignidade da pessoa humana.

Desta maneira, cumpre-se também os desígnios da Carta Política Nacional, protegendo os direitos fundamentais nela consolidados (alguns coincidentes com os direitos humanos estabelecidos em seara internacional), dentre eles especialmente o direito à vida, à saúde, a um meio ambiente de trabalho digno e à proteção da segurança e saúde no trabalho.

Afinal, são estes direitos estendidos a todos os trabalhadores brasileiros, não apenas a celetistas e temporários, mas também a todos os funcionários públicos regidos por estatuto próprio. Tal não poderia ocorrer de forma diversa, visto que esses direitos estão ligados intrinsecamente à natureza humana e não se confundem com discussões acerca de vínculo jurídico trabalhista ou administrativo.

Para todos os integrantes da classe operária, primeiramente devem haver direitos e garantias estabelecidos constitucionalmente e operacionalizados pela regulamentação legislativa e executiva. No caso dos funcionários públicos, em face da inexistência de regulação específica, o caminho menos prejudicial a suas legítimas expectativas jurídicas é a aplicação das Normas Regulamentadoras do Ministério do Trabalho e Emprego no que forem compatíveis com seus estatutos, análise que deve ser realizada pelos órgãos executivos e judiciários pátrios.

Há uma tendência da jurisprudência nacional de interpretar nessa direção, pelo que se depreende dos julgados em destaque, do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal Superior do Trabalho.

Por meio do estudo do Mandado de Segurança 0000255-52.2016.5.08.0000, percebe-se que regionalmente também se acompanha essa inclinação do Judiciário Brasileiro.

Com isso, evita-se que ocorram lesões aos funcionários públicos, permitindo-se que estes possam melhor realizar suas funções direcionadas ao interesse público. Afasta-se também a necessidade de responsabilizações civis, administrativas e penais por danos individuais e coletivos, além da garantia de benefícios previdenciários, soluções a posteriori que oneram toda a coletividade e, por isso, não são as medidas mais adequadas a um funcionamento saudável do sistema jurídico.

Este deve privilegiar sempre a prevenção, em detrimento de medidas reparatórias e punitivas, tendo em vista o que determinam as normativas internacionais e nacionais, bem como o interesse coletivo de resguardo da saúde pública e as preocupações orçamentárias.

Dessa forma, preservam-se as finanças públicas, o que possibilita o investimento em outras áreas importantes para a sociedade brasileira, evitando que as decisões sobre alocação dos recursos sejam ainda mais dramáticas. Sem dúvidas, não se trata de tema limitado à esfera dos direitos dos servidores públicos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente estudo busca apontar uma lacuna perigosa na normatização pátria, que relega uma categoria inteira à insegurança e pode ter efeitos financeiros nefastos. Isto pois, em se tratando de direito sanitário, o descuido na prevenção traz consigo gastos vultosos em tratamentos curativos e, mesmo, benefícios previdenciários.

Nesse sentido, a aplicação das Normas Regulamentadoras do Ministério do Trabalho e Emprego aos servidores públicos estatutários constitui medida sanitária preventiva importante. Além de garantir o respeito aos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, trata-se de questão de respeito às determinações da própria Constituição Pátria, de garantir condições dignas aos trabalhadores brasileiros, sem distinções.

A garantia de um meio ambiente de trabalho sadio é essencial para que se tenha uma coletividade saudável, visto que é nele onde os indivíduos passam grande parte de suas vidas. Tratando-se de direito intrínseco à dignidade da pessoa humana, estendido a todos e, em face da necessária indivisibilidade do meio ambiente laboral, não há justifica plausível para o afastamento de regulamentações compatíveis de uma categoria ou outra de trabalhadores, no que se estaria realizando discriminação injusta, vedada pela própria Carta Magna.

Com isso, evita-se que os empregadores (sejam eles privados ou públicos) tenham prejuízos com funcionários ineficientes (pois doentes ou acidentados) e com as indenizações que necessariamente deverão ser realizadas, em função das lesões acometidas. Evitar esses gastos permite que maiores investimentos sejam realizados no país, com o consequente ganho do setor produtivo e das diversas áreas de competência do setor público.

Para a sociedade brasileira, além da questão orçamentária, a discussão do tema traz a possibilidade de se estabelecer uma comunidade mais saudável e funcional, com mais indivíduos ativos e produtivos. Nesse sentido, é um ganho que se manifesta em todas as suas esferas, pois pessoas mais sadias fazem todo o círculo social funcionar melhor.

Para a Administração Pública Brasileira, e, principalmente, para as relações de trabalho em seu meio, essas reflexões têm o potencial de trazer maior eficiência para a máquina pública (afinal indivíduos saudáveis tendem a produzir mais) e, igualmente, para a gestão dos recursos públicos. Contribui-se não só para a melhoria dessas relações trabalhistas, mas se reverte benefício para toda a coletividade, visto que uma gestão mais eficiente permite gastos mais eficazes e que alcancem mais pessoas e serviços públicos.

O meio acadêmico também muito se beneficia deste debate, pois se trata de assunto parcamente explorado, quase não havendo literatura sobre o mesmo. Assim, estas discussões contribuem para a divulgação da matéria e possibilitam que surjam novas manifestações sobre a temática, impulsionando-se ainda mais o Poder Público a tomar medidas efetivas para a sua tutela.

Trata-se de um ciclo virtuoso que certamente trará consequências benéficas para a Administração Pública, para os trabalhadores brasileiros, e para toda a sociedade, considerada em seu aspecto individual e coletivo.

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