A NECESSIDADE DE APRIMORAMENTO DA INTEGRAÇÃO DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE VISANDO MAIOR EFETIVIDADE NO COMBATE À CORRUPÇÃO

Escola da Magistratura do Estado de Rondônia – EMERON

A NECESSIDADE DE APRIMORAMENTO DA INTEGRAÇÃO DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE VISANDO MAIOR EFETIVIDADE NO COMBATE À CORRUPÇÃO

ERIKA PATRÍCIA SALDANHA DE OLIVEIRA

Orientador:
Rogério Montai de Lima

Resumo

Nos últimos anos a corrupção tradicional alcançou um novo patamar, deixando de se apresentar como um fato isolado e pontual para se transformar num fenômeno sistêmico e generalizado, caracterizado pela implementação de um modelo institucionalizado e organizado, em que o pagamento de propinas é um comportamento comum e inevitável para quem deseja contratar com a Administração Pública. É necessário reconhecer que o crime organizado não se limita mais às organizações criminais tradicionais, com estrutura permanente e hierárquica, rituais, ligações de sangue, marcado pelo cometimento de crimes como tráfico de entorpecentes, assaltos e homicídios. Há atualmente organizações criminosas estalecidas dentro da máquina estatal que sangram os cofres públicos mediante o cometimento de desvios, principalmente nas licitações e contratos públicos, que respondem pelos maiores gastos do Estado. A corrupção, muito mais do que a falta de preparo técnico dos gestores e administradores públicos ou a escassez de recursos orçamentários e financeiros, é a principal responsável pela ausência ou má prestação dos mais relevantes serviços públicos a cargo do Estado, como saúde, educação, segurança e transporte. Este cenário tem desafiado os órgãos encarregados do controle e combate à corrupção a encontrar novos caminhos para o enfrentamento do problema, mormente porque isoladamente as chances de êxito são demasiadamente menores em face de obstáculos de toda ordem. Ante esta conjuntura, o presente artigo objetiva evidenciar a necessidade de uma aproximação mais qualificada e permanente entre as instituições de controle como uma das maneiras, de fácil execução, disponíveis para que sejam logrados melhores resultados em termos de eficiência e eficácia das ações de investigações e dos processos, de modo a contribuir para que o Estado preste seu papel adequadamente e garanta aos seus cidadãos uma vida mais digna e justa socialmente.
Para a elaboração deste trabalho utilizou-se o método de abordagem dedutivo, partindo de uma análise empírica e teórica para o exame dos resultados verificados em processos específicos de investigação da corrupção, como os advindos da Operação Lava Jato.

Palavras-chave: Cooperação Interinstitucional. Corrupção. Crime Organizado.

Abstract

In recent years, traditional corruption has reached a new level, no longer presenting itself as an isolated and punctual fact to become a systemic and widespread phenomenon, characterized by the implementation of an institutionalized and organized model, in which the payment of fees is a common behavior. and inevitable for those who wish to contract with the Public Administration. It is necessary to recognize that organized crime is no longer limited to traditional criminal organizations, with permanent and hierarchical structure, rituals, blood ties, marked by the commission of crimes such as drug trafficking, assaults and homicides. There are currently criminal organizations cracked down within the state machine that bleed the coffers by committing deviations, especially in bids and public contracts, which account for the highest state spending. Corruption, much more than the lack of technical preparation of public managers and administrators or the scarcity of budgetary and financial resources, is mainly responsible for the absence or poor provision of the most relevant public services provided by the state, such as health, education, safety and transportation. This scenario has challenged corruption control and anti-corruption bodies to find new ways to tackle the problem, especially because the chances of success alone are far less in the face of obstacles of all kinds. Against this background, this article aims to highlight the need for a more qualified and permanent approach between the control institutions as one of the easy and easy ways available to achieve better results in terms of efficiency and effectiveness of research and processes so as to help the State to play its role properly and to ensure its citizens a more dignified and socially just life.
For the elaboration of this work the deductive approach method was used, starting from an empirical and theoretical analysis for the examination of the results verified in specific processes of investigation of corruption, such as those coming from Operation Lava Jato.

Keywords: Interinstitutional Cooperation. Corruption. Organized Crime.

INTRODUÇÃO

É inegável o crescimento e a estruturação de organizações voltadas a práticas ilícitas no âmbito da Administração Pública, especialmente na área de licitações e contratos, o que impõe o fortalecimento dos mecanismos de controle já existentes e a implementação de novas alternativas de prevenção e detecção, de modo a fortalecer a atuação dos órgãos de controle. 

Especialmente na área de licitações e contratos públicos é muito difícil que um único órgão consiga, isoladamente, desvendar e desbaratar as ações de organizações criminosas, haja vista as limitações decorrentes das próprias competências legais, da insuficiência de pessoal técnico especializado nas mais diversas áreas de contratações públicas, do excesso de demandas sob encargo de cada instituição, dentre outros fatores.

Ante o crescimento de organizações criminosas altamente articuladas atuando na Administração Pública faz-se mister refletir sobre de que forma os órgãos de controle podem alcançar melhores resultados em suas atuações.

Há tempos se nota que os órgãos incumbidos da tutela do erário padecem de um intercâmbio de informações mais apropriado, de atuações gestadas e realizadas conjuntamente e até mesmo do compartilhamento de dados, de informações, de conhecimento, de elementos de investigações e de processos cujos objetos são de interesse comum a dois ou mais órgãos, o que, se houvesse, a par de facilitar o desenvolvimento das atividades, certamente contribuiria de maneira mais efetiva para a tutela do dinheiro público e, por consectário, para o combate à corrupção.  

A existência de Termos de Cooperação, já pactuados, inclusive, há bastante tempo, não tem sido suficiente para que as instituições realmente atuem de mãos dadas em casos cuja ação conjunta resultaria em melhores ganhos.

No presente artigo a Autora, a partir de uma análise preponderantemente empírica, baseada na sua experiência e observação, em seus quase 20 anos de vivência na área de controle externo, visa demonstrar que os órgãos, direta ou indiretamente, responsáveis pelo controle dos gastos públicos, devem unir forças e somar esforços para combater as organizações criminosas no âmbito da Administração Pública, principalmente em sede de licitações e contratos que é a pedra de toque, o nascedouro das maiores e mais significativas ilicitudes danosas ao erário.

Assim, a partir do segundo Capítulo será abordado o crescimento vertiginoso das organizações criminosas no âmbito da Administração Pública, com o surgimento dos chamados crimes organizado endógeno, empresarial e institucionalizado. Também será feita uma análise das razões que favorecem a prática da corrupção, baseadas fundamentalmente na existência de oportunidade e na crença da impunidade e, por último, encerra-se o capítulo discorrendo sobre a vulnerabilidade das licitações e contratos públicos às ações do crime organizado. No terceiro Capítulo será explanada a importância da colaboração e parceria institucional para o enfrentamento do crime organizado institucional, principalmente frente as fragilidades legais, estruturais e operacionais que acometem os órgãos de controle e no quarto  Capítulo serão apresentadas algumas medidas propositivas, de rápida e fácil execução, voltadas ao aprimoramento das parcerias entre os órgãos de controle, de modo a serem obtidos melhores resultados em termos de eficiência e eficácia das ações de controle e de investigação. Finalmente, no quinto e último Capítulo serão alinhavadas as conclusões do presente trabalho. 


Do Crescimento das organizações criminosas NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A globalização, caracterizada pela quebra de fronteiras territoriais, geográficas, culturais e econômicas, facilitou grande e irremediavelmente o trânsito de pessoas e bens, e trouxe consigo uma diferente vertente da criminalidade, propiciando o surgimento de novos crimes e o desenvolvimento de novas organizações criminosas, com estrutura administrativa-operacional definida, ainda que informalmente, com alto poder econômico e com múltiplas conexões.

De tantos episódios de corrupção trazidos à tona nos últimos anos no Brasil, foram diversas operações que desbarataram fraudes licitatórias, como o caso denominado “Vampiros da Saúde”, cuja ilicitude era caracterizada por fraude em licitações para a compra de derivados do sangue usados no tratamento de hemofílicos; o caso “Sanguessuga”,  no qual se apurou o superfaturamento de ambulâncias; o caso “Sudam”, causado pelo desvio de dinheiro utilizando-se falsos documentos fiscais em contratos de bens e serviços; a chamada “Operação Navalha”, caracterizada pelo pagamento de propina a servidores públicos para facilitar licitações de obras.

Entrementes, nenhum outro escândalo de corrupção ganhou tanta repercussão social, tamanha cobertura na mídia e levou a tantas prisões como a Operação Lava Jato, considerada o maior processo contra a corrupção no Brasil. Como se verá adiante, tal visibilidade certamente se justifica pelas cifras bilionárias de prejuízos aos cofres públicos, pela quantidade e importância política das autoridades públicas envolvidas e também por ter demonstrado o envolvimento direto e decisivo das principais empreiteiras do país, tendo sido também o escândalo de corrupção no qual foi possível alcançar-se a condenação do maior número de agentes públicos e privados e obter-se o ressarcimento de parte relevante do dinheiro surrupiado dos cofres públicos.

Aliás, a baixíssima capacidade de recompor o erário dos valores indevidamente extraídos dos cofres públicos é preocupante, eis que desbaratar a conduta ilícita sem que se alcance a devolução dos valores de prejuízo é reconhecer a inapetência do Estado de fazer valer suas leis, é punir pela metade, é elevar a uma realidade quase incontornável o brocardo de que “o crime compensa”.

Em levantamento feito por Furtado (2018, p.215) o autor aponta que dos principais escândalos de corrupção no BrasilCaso Jorgina Maria de Freitas Fernandes, Anões do Orçamento, Escândalo das Ambulâncias, Corrupção na SUDAM, Caso Collor, Operação Curupira, Escândalo do Banco Marka e Fontecidam, Escândalo dos Precatórios, Escândalo do Fórum Trabalhista de São Paulo e Escândalo do Mensalão. em apenas 2 deles houve devolução, e em valores insignificantes, dos recursos desviados (caso Maria Jorgina e construção do Fórum trabalhista), o que claramente demonstra que a impunidade foi o desfecho dos maiores assaltos aos cofres públicos já apurados no Brasil.

Isso não é novidade. Os chamados crimes de colarinho branco são os que menos levam à cadeia.  Pontes &  Anselmo (2019, p. 79) afirmam que o número de presos no Brasil por corrupção não chega a 0,2% do total, o que demonstra a necessidade de elevar esse percentual como elemento intimidador, de modo a diminuir a sensação de impunidade.

Para além dos já conhecidos problemas enfrentados no combate à corrupção, traduzidos na ínfima apenação dos infratores e na insignificância dos valores restituídos aos cofres públicos lesionados, a operação Lava Jato desnudou a existência não de um caso de corrupção isolado e pontual, mas de um fenômeno sistêmico e generalizado, um sistema de corrupção extremamente organizado e planejado, com divisão de tarefas e distribuição dos dividendos de maneira “justa”, em que o pagamento de propinas era um comportamento absolutamente comum e inevitável para a prestação dos serviços públicos, construção de obras ou aquisição de bens por parte da Administração Pública direta ou indireta.

A corrupção tradicional foi, por assim dizer, alçada a um novo patamar, em que se estabelecia um modelo institucionalizado e organizacional, altamente profissional e metódico, cujo alicerce era fundado na crença de que jamais seria descoberto e, se fosse, nada mais relevante ou grave não ocorreria, principalmente dado o comprometimento de autoridades políticas do mais alto escalão do país.

Essa corrupção estatal, praticada no seio da Administração Pública, que é caracterizada pela incapacidade do indivíduo de assumir compromissos voltados ao bem comum, tem sido por alguns doutrinadores denominada como “crime organizado endógeno”, que consiste em uma modalidade de crime  “que atua por meio de práticas de corrupção, e na qual se verifica a presença de agentes públicos. Da atuação dos grupos criminosos resulta o desvio de verbas públicas e, por conseguinte, danos às bases política, econômica e social do Estado” (DANTAS, 2013, p. 2) .

Chamam-no também de crime organizado empresarial que, de acordo com Mingardi (1998, p. 81 e 88)   tem por traço marcante o emprego de métodos empresariais e o escopo de obter lucros, em que os criminosos montam suas empresas para desenvolver práticas criminosas de alta rentabilidade, distanciando-se das organizações criminosas tradicionais por não se vincularem a um território ou a uma clientela e inexistir laços familiares ou étnicos entre seus membros. Mingardi (1998, p. 18) também reconhece a existência de um relacionamento entre o crime organizado e o Estado, identificando-o em pelo menos dois tipos diferentes de relações, as comerciais  (pactuadas entre os criminosos e a polícia, consistindo em acordos meramente financeiros) e as clientelistas (que se estabelecem com políticos, ultrapassando o vínculo entre o corrupto e o corruptor em razão da influência política que exercem).  

Nesta mesma esteira, Gomes (1995, p. 73, apud DANTAS, p. 5) aponta entre as características da criminalidade organizada a conexão estrutural ou funcional com o Poder Público ou com os seus agentes, uma vez que o alto poder de corrupção ou de influência do crime organizado atrai agentes do Estado a tomar parte nas organizações criminosas ou a favorecer o seu funcionamento.

Segundo Oliveira (2009, p. 2), a criminalidade organizada endógena é evidenciada quando as organizações criminosas estabelecidas no interior do aparelho estatal prestam serviços a grupos ou sujeitos que objetivam empreender atividades ilícitas, ou ainda quando os agentes públicos visam atender as suas próprias demandas. Firma-se uma relação de dependência entre atores estatais e indivíduos estranhos ao Estado. No âmbito desta relação os agentes públicos ora ocupam o polo passivo ora o polo ativo, considerando que podem ser procurados por empresas que desejam encontrar facilitadores na máquina estatal, ou podem oferecer serviços aos sujeitos que praticam atividades ilícitas à margem do Estado. Roborando este raciocínio, Ribeiro (2004, p. 24) afirma que há uma poderosa relação de simbiose entre a corrupção pública e a privada, ao ponto de asseverar que não existiria corrupção pública se não estivessem em jogo os interesses do setor privado.

Por outro lado, tem sido tratado na doutrina do que poderíamos intitular de nova espécie ou subespécie do crime organizado endógeno, que seria o chamado crime institucionalizado, caracterizado por “um sistema de fraudes abençoado pelo poder central do país e sustentado por uma rede de apoio que percorre os Três Poderes do Estado” (ANSELMO & PONTES, 2019, p. 87). Diferente de uma organização criminosa comum, o crime institucionalizado está encrustado nas três esferas de governo, nos ministérios, nas secretarias, nas atividades legislativas e normativas, nas empresas públicas, nas estatais, na política partidária e nas regras eleitorais para desviar recursos públicos. Ainda diferenciam-no dizendo que enquanto o crime organizado tradicional prospera graças à letargia e omissão dos homens públicos, o crime institucionalizado é fruto de uma ação estruturada e articulada por grupos que comandam determinado setor, companhia estatal ou unidade pública.

Em suma, os autores definem o crime institucionalizado como: 

os crimes cometidos por um grupo em posição central e privilegiada dentro do poder público e dos establishments estatal e empresarial. Esses crimes lançam mão, de forma estruturante, dos arcabouços governamentais e da oficialidade sobre a qual detém comando, implicando a capacidade de influência sobre mais de um dos Três Poderes da República. Enquanto o crime organizado, por mais sofisticado e organizado que seja, é sempre levado a cabo nas sombras, na marginalidade, o crime institucionalizado, por outro lado, é estabelecido no núcleo do poder, nas estruturas oficiais dos governos e protagonizados por quem detém autoridade formal. (ANSELMO & PONTES, 2019, p. 89)


Independentemente da denominação que se queira dar, importa reconhecer a existência de uma criminalidade organizada nas entranhas da Administração Pública, diferenciando-se este ou aquele tipo pela prevalência de algumas características especiais, mas todas estas organizações têm em comum o fato de atuarem em conluio com agentes estatais visando a obtenção de vantagem ilícita, normalmente de cunho econômico, obtendo-a por meio de diversas metodologias de desvio de recursos públicos, preferencialmente em sede licitações e contratos públicos. 

O que leva à corrupção?

Importa ao presente estudo também perscrutar e compreender quais são as principais causas/condicionantes das fraude e desvios na Administração Pública e porque elas acontecem.

Sem pretender esgotar o tema ou abordar todas as possíveis causas, que iriam desde causas políticas, sociológicas e culturais, como seria necessário também tecer considerações sobre o modelo político em vigor no Brasil e o excesso de atribuições e poder nas mãos do Estado, o presente artigo se concentra na impunidade e na oportunidade como as causas mais impactantes e decisivas para o cometimento de atos de corrupção.

Estudando a respeito das fraudes corporativas, o Ph.D. Donald R. Cressey, em 1953, no livro chamado “Other People’s Money”, identificou 03 pilares nos quais se fundam a conduta (o chamado Triângulo da Fraude):

-Racionalização – ou percepção moral – discernimento do certo e errado, o indivíduo justifica para si e para outros que sua ação não é errada (sempre foi feito assim, é temporário (é a integridade pessoal);

-Pressão situacional – considera o contexto em que o indivíduo está inserido (o desejo de melhorar o padrão de vida, dívidas pessoais), são problemas que o indivíduo enfrenta;

-Oportunidade – é a ideia do quão frágil o objeto está (ausência ou ineficiência dos controles internos, ausência de fiscalização/regulamentação/punição, funções incompatíveis com as responsabilidades dos cargos, influência das chefias).

Uma pesquisa realizada pela KPMGA KPMG é uma das maiores empresas de prestação de serviços profissionais, que incluem Audit, Tax e Advisory Services. Integra o grupo de empresas chamadas de Big Four, as quatro maiores empresas multinacionais do setor. As demais são Deloitte, PricewaterhouseCoopers e Ernst & Young. Fonte: Wikipédia no ano de 2016 sobre fraude em corporações constatou que a principal causa de atos fraudulentos em organizações foi atribuída a deficiências nos controles internos, que são a principal porta aberta para as fraudes, e foram fundamentais para os desfalques em nada menos que 61% dos casos analisados na pesquisa. Quer dizer, segundo esse estudo, as fraudes decorrem, maiormente, pela chamada “Oportunidade”.

De outra vertente, a maioria dos criminosos, daquele que rouba um celular na rua ao que surrupia milhões de dinheiro público em esquemas altamente organizados, é movida, na maior parte, pela existência de uma “brecha” (oportunidade) e também pela crença de que não será descoberto ou capturado (certeza da impunidade).

Discorrendo sobre a Teoria Econômica do Crime, Becker (1974)  defende que para a compreensão da conduta delituosa é crucial assumir que os agentes cometem infrações apenas se os benefícios potenciais do ato ilícito superarem os riscos decorrentes de uma eventual punição. A decisão de cometer ou não o crime resultaria de um processo de racionalização, em que seriam confrontados, de um lado, o resultado esperado, e de outro, a provável punição, levando-se em conta que o indivíduo poderá alterar o seu comportamento de acordo com o resultado do cálculo entre custos e benefícios.

Em síntese, quanto maior a chance da corrupção ser detectada e seu autor ser punido, pior será o resultado do cálculo entre os custos e benefícios relacionados à fraude.

Não se pretende afirmar que a teoria da racionalidade é a única a explicar o fenômeno da corrupção, mesmo porque todo processo decisório acaba sendo influenciado por fatores internos e externos, nestes incluindo-se os valores e costumes cultivados no âmbito de cada sociedade. Não se descura, portanto, que a corrupção também deita raízes sob o viés sociológico, já que seria ela também impactada pelos valores culturais, políticos e sociais, havendo inegável influência do meio social no conjunto de incentivos que compõe o cálculo dos agentes, posto que o infrator leva em consideração a sua reputação e amolda-se aos valores cultivados na sociedade da qual faz parte.

Mas inexiste, como se vê, incompatibilidade entre as abordagens econômica e sociológica nas quais se fundam a corrupção, posto que ambas se complementam, na medida em que o conjunto de incentivos (riscos e benefícios) que ampara a decisão humana é impactado pela influência das normas sociais. Denota-se que a tomada de decisão leva em consideração os custos e benefícios e essa equação pode ser diferente de indivíduo para indivíduo em razão dos valores sociais de cada um.

Aliás, remontando às lições da criminologia e da própria teoria da escolha racional defendida por Becker, a certeza da sanção, ou seja, a percepção dos indivíduos de que o sistema é eficaz na função de detectar e punir, seria mais eficaz do que recrudescer as normas punitivas. Isso porque, para que os custos da atuação ilícita aumentem para o potencial infrator, ele deve acreditar de fato na probabilidade de ser flagrado e punido, o que traz, como consequência, a própria censura social, de forma que o fator impunidade, mesmo que influenciado pelo aspecto social, ainda se afigura bastante preponderante na decisão sobre se corromper ou não.

Assim, denota-se que o campo fértil para o cometimento de atos de corrupção pode ser fincado em duas premissas principais: a existência de oportunidade e a certeza da impunidade.

DA corrupção em licitações e contratos públicos 

Tecido esse apanhado das principais motivações que impulsionam o comportamento dos agentes públicos e privados na prática de atos de corrupção, torna-se necessário apresentar um panorama atual, ainda que breve, dos principais desvios verificados no âmbito da Administração Pública brasileira.

Como já se disse, os mais importantes escândalos de corrupção das últimas 3 décadas relacionaram-se a fraudes cometidas em licitações e contratos públicos.

Por força do que dispõe o artigo 173 da Constituição Federal, que prescreve ser a exploração direta da atividade econômica pelo Estado uma exceção, a contratação de obras, bens e serviços é essencial para que o Poder Público possa desenvolver suas atribuições relacionadas à prestação de serviços públicos. Assim, é extremamente significativo o montante de recursos públicos pagos a particulares por força de licitações públicas.

Naturalmente, onde se tem um maior giro de recursos financeiros é onde se buscará cometer ações visando desviar o dinheiro público e locupletar-se indevidamente, de modo que a área de licitações e contratos públicos é “a menina de ouro” dos que querem saquear o erário. Assim, as contratações públicas, via de regra, são o nascedouro das práticas corruptas, principalmente na sua fase interna.

Pra se ter uma ideia, segundo a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o mercado de compras governamentais corresponde, em média, a 13% do produto interno bruto (PIB) brasileiro, o que reflete num gasto de cerca de R$ 850 bilhões no exercício de 2017, considerando os dados fornecidos pelo IBGE .

Corroborando tal assertiva, a KPMG, no estudo referido, analisou 750 casos em 81 países dos cinco continentes, mostrando que as fraudes estão mais frequentemente relacionadas à cadeia de fornecimento de bens e serviços, como compra de matéria-prima, transporte de mercadorias, serviços de manutenção e conservação e obras de expansão ou reformas e ela explica que:

Tais fraudes podem coexistir com a rotina normal da área de compras, sem que a empresa perceba. Normalmente, envolvem terceiros e pessoas com poder de aprovação de ordens de compra e que agem em conluio com outras áreas e pessoas externas. (KPMG, 2016,p.38 e 39)

No âmbito das licitações públicas são várias as decisões que são tomadas pelo administrador público durante a fase interna da contratação e que podem levar à ilicitude.

A simples escolha de prioridades já pode desvelar o intuito reprovável, a definição do objeto que será licitado (tipo, quantidade, prazos, características que o contratado deverá comprovar para participar da licitação). A depender das condições contidas no ato convocatório, já se sabe de antemão quem poderá participar da futura licitação e quem já está, desde logo, afastado da disputa (v.g. com a inserção, no edital convocatório, de exigências de qualificação jurídica ou qualificação técnica, econômico-financeira ou de regularidade fiscal ou trabalhista para limitar o caráter competitivo do certame).

A presença de cartéis, por sua vez, são particularmente comuns em licitações, prejudicando os esforços da Administração Pública em utilizar adequadamente os recursos em prol da sociedade, trazendo danos econômicos, abalo à estrutura de competição e prejuízos à confiança pública ao favorecer, irregularmente, empresas que por meio de acordo entre si, fraudam o caráter competitivo da licitação ao dividirem e fatiarem o mercado, mediante acordo prévio que leva à escolha de determinado vencedor, com o objetivo maior de evitar que haja concorrência, de fato, entre elas.

Os carteis em licitações se caracterizam, basicamente, pelo acordo entre licitantes (empresas ou grupos de empresas) visando controlar o mercado de fornecimento de bens e serviços para a Administração Pública (art. 4º, II da Lei n. 8.137/90), podendo envolver o aumento do preço de mercado ou a entrega dos bens ou serviços em quantidade e/ou qualidade inferiores ao ajustado no contrato, sendo que a repartição pode ser realizada por contrato, por órgão público contratante ou pela localização geográfica do órgão contratante. 

É comum que empresas se reúnam previamente à abertura de licitações visando “combinarem” o resultado e, com isso, repartirem o pomposo mercado das compras públicas de bens e serviços. Em alusão aos trabalhos da Lava Jato Mouro afirma que: 

“as maiores empreiteiras brasileiras teriam formado um grupo que se reunia periodicamente para fixar, entre elas, preferências para contratos da Petrobrás, com a finalidade de eliminar a concorrência nas licitações da estatal. Definida a preferência para uma empresa, as demais agiam nas licitações respeitando-a. Ou deixavam de apresentar propostas ou apresentavam propostas “cobertura”, com preço deliberadamente superior ao da proposta da empresa favorecida, apenas para o fim de dar à licitação uma aparência de que teria havido concorrência real” (MOURO, 2019, pág.187).

Desnudando parte do esquema apurado na Lava Jato  Anselmo (2019, p. 29) diz que havia um poder paralelo das empreiteiras, em que uma holding, formada por 12 construtoras, comandada pela Odebrecht, garantia a divisão equitativa das obras públicas, o que era obtido por meio de combinações prévias nas licitações, que envolviam os maiores investimentos do Brasil.

Só a existência de um cartel já pressupõe prejuízo financeiro ao erário, tendo em conta que diminui ou elimina totalmente a competição e quanto menor a competitividade numa disputa pública, maiores serão os preços que a Administração Pública pagará.

Quando tais esquemas envolvem servidores públicos, e é comum que sejam assim, é  muito mais difícil detectar-se a fraude, até porque naturalmente tais agentes públicos, não raras vezes, são exatamente as pessoas que deveriam zelar pela integridade dos atos administrativos, todavia, ao revés disso, participam ativamente da fraude à licitação quando, por exemplo, inserem no edital cláusulas que direcionam a licitação para determinado fornecedor, quando fixam o preço base em valor superior ao praticado no mercado, quando atestam o recebimento e a execução de serviço não executado ou executado em quantitativo inferior ao cobrado.

Mais uma vez a KPMG, na pesquisa que realizou sobre o perfil do fraudador, mostrou que a maioria dos fraudadores está compactuada com terceiros; que o maior percentual de fraudadores é de pessoas do chamado alto escalão e que quando a fraude é cometida em conluio ela tem um efeito danoso muito maior, senão veja-se:

os fraudadores que atuam em grupo são até duas vezes mais comuns que aqueles que atuam sozinhos: 62% deles compactuaram com terceiros. Desse grupo, a maior parte, ou 40%, eram executivos ou diretores não executivos, em comparação com somente 28% entre os que atuam sozinhos. […]. Além disso, quem trama em grupo costuma causar prejuízos maiores que os fraudadores individuais: 34% das fraudes perpetradas em conluio custaram às empresas US$ 1 milhão ou mais, em comparação com os 16% para aqueles que atuam sozinhos. (KPMG, 2016, p. 39)

Importante anotar que nos crimes praticados em licitações públicas os envolvidos não recuam mesmo após serem investigados, mormente porque pela natureza do crime valem-se de meios mais eficazes para ocultar a conduta crime e acreditam na impunidade, o que ocorreria porque: 

todas as partes que atuam nesses esquemas estão acordadas: as empresas que participam da licitação, as que apresentaram proposta propositalmente para perder, os agentes públicos responsáveis pela contratação, os políticos que os nomearam e os intermediários. Tudo isso torna a investigação mais difícil, e a maleabilidade da organização criminosa, maior. (PONTES & ANSELMO, 2019, P. 134)

Essa percepção quanto à dificuldade de detectar a ação fraudulenta quando cometida em conluio também é confirmada pelo estudo da KPMG (2016, p. 39), que aponta que os fraudadores que agem sozinhos são descobertos muitas vezes na revisão gerencial, acidentalmente ou pela própria auditoria interna, ou seja, mediante os mecanismos de controle interno já existentes. Já para os fraudadores que agem em conluio, a detecção é muito mais dificultosa, necessitando de outros métodos como delações ou denúncias anônimas, consideradas estas, a propósito, essenciais para desvelar ações fraudulentas de um grupo de pessoas, demonstrando-se, por consequência, que outras formas de detecção provavelmente serão ineficazes ante grandes esquemas de conluio.

Não é difícil perceber o quão mais difícil e complexo é descortinar ações fraudulentas nas licitações e contratos públicos quando se unem no propósito ilícito agentes públicos e empresas privadas, prescindindo os órgãos de controle de ferramentas e instrumentais jurídicos e tecnológicos que nem todos possuem, a exemplo o instituto da colaboração premiada, só ao alcance da Polícia judiciária, MP e Judiciário.

Da importância da colaboração e parceria interinstitucional

Antes de adentrar na essencialidade da cooperação entre os órgãos de controle no combate à corrupção e fraudes à licitação, urge pontuar o quão insatisfeita a sociedade se encontra em relação aos principais serviços a cargo do Estado como saúde, educação, segurança pública e infraestrutura. E diferente não poderia ser porque os dados estatísticos são desoladores (apenas 1,5% do PIB é investido em infraestrutura; na saúde, filas em corredores de hospitais, falta de médicos e medicamentos, demora na realização de cirurgias e na educação, segundo o MEC, de 10 alunos do ensino médio, 7 tem conhecimento insuficiente em português e matemática). 

O maior problema na correta aplicação e destinação dos recursos públicos, por sua vez, não reside na falta de preparo técnico dos gestores públicos, na escassez de recursos orçamentários e financeiros, na falta de estrutura física ou no inadequado quantitativo de servidores públicos, embora não se negue que tais fatores também contribuam para a pouca qualidade dos serviços públicos prestados à população, mas se funda na corrupção de abrangência sistêmica e institucionalizada, que faz drenar bilhões de reais dos cofres públicos, retirando do brasileiro o mínimo existencial, exterminando as chances de oportunidades profissionais, sepultando o sonho de uma vida melhor e mais digna, aquela preconizada no art. 3º da Constituição Federal.

 Embora o fenômeno da corrupção seja tão antigo quanto a história da humanidade, coincidindo seu nascedouro no Brasil com seu descobrimento, foi nas últimas duas décadas, mais propriamente no governo federal do Partido dos Trabalhadores, que o país saltou de uma corrupção isolada e esporádica (Teoria da Captura) para, conforme fatos mais recentes desvelados, uma corrupção sistêmica e institucionalizada, caracterizada por uma profunda mudança na forma de cobrar propinas, deixando pra trás a corrupção ativa ou passiva e passando a Administração Pública a agir ditando uma regra simples e cara: se quiser contratar tem que pagar! Institucionalizou-se e generalizou-se o pagamento de vantagem indevida.

Os tentáculos do crime organizado são fortes e resistentes, tendo como principais ativos: a) o domínio dos partidos políticos; b) o domínio dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (com alto poder de compras, de regulação e de administração) e c) a existência de recursos financeiros. Seus núcleos vão desde servidores públicos que trabalham em prol das organizações criminosas, a políticos e lavadores de dinheiro.

Ao fazer um paralelo entre a Operação Lava Jato e a Mãos Limpas da Itália, Pinotti (2019, p. 30)  diz que a experiência de outros países revela que é possível reduzir a corrupção, assim como aceitá-la sem questionamentos, tudo a depender da escolha que a população fizer. 

Indubitável que não se pode imaginar combater a corrupção institucionalizada sem que isso implique na adoção de políticas mais alargadas para a redução das oportunidades e da impunidade, o que perpassa por decisões dos governos e do próprio Parlamento. Como exemplo de soluções de governo temos a previsão de nomeação, principalmente para o chamado alto escalão, somente de pessoas com preparo técnico compatível com a atividade a ser exercida, com ficha limpa e, de preferência, com experiência anterior no ramo. 

Independentemente do avanço das chamadas decisões de governo,  é importante anotar que da estrutura estatal desenhada na Constituição Federal com competência para prevenir, controlar e reprimir a corrupção, especialmente a relacionada à área de licitações e contratos públicos, dos mais diversos órgãos existentes (Polícia Civil, CGU, Polícia Federal, Ministérios Públicos, Controles Internos, etc.), cumpre destacar a fundamental importância dos órgãos incumbidos do poder decisório, em primeiro turno o Poder Judiciário e, logo em seguida, os Tribunais de Contas. É claro que não se trata de um problema que deva somente ser atacado pelos órgãos de controle e pela justiça, porém, o adequado funcionamento da justiça é condição fundamental para o enfrentamento da corrupção institucionalizada.

Pesquisa realizada aponta que a baixa qualidade do Judiciário pode levar à sensação de impunidade, aumentando a propensão à desobediência à lei, tendo tal estudo demonstrado que a baixa qualidade do sistema judiciário tem impacto nas crenças e atitudes e, lado outro, que “a baixa qualidade do sistema judiciário torna mais provável que as pessoas considerem aceitáveis comportamentos desonestos, sugerindo que as instituições ajudam a moldar as crenças da sociedade.” (PINOTTI, 2019, pág. 46)

Assim, a mudança que a sociedade almeja deve iniciar-se pelo Judiciário e pelos Tribunais de Contas, que têm o poder de induzir o caminho a ser seguido por todos os outros. Neste rumo, sobreleva a qualidade das denúncias, investigações e fiscalizações que são submetidas ao escrutínio dos órgãos de julgamento. 

Mas não é só. O cenário atual tem desafiado os órgãos encarregados do controle e combate à corrupção a engendrar diferentes e novas alternativas para o enfrentamento do problema. Enquanto o crime já se organizou, o Estado busca, quase numa atitude de revide e desespero, aparelhar-se para fazer frente ao crime organizado, que há muito já se consolidou na esfera penal e que hoje desce suas teias fortemente na esfera administrativa.

Por certo que muitos são os obstáculos experimentados pelas mais diversas instituições competentes para combater a corrupção, valendo lembrar que a cada dia mais os recursos públicos são limitados, principalmente na área de pessoal (dados os limites impostos pela Lei da Responsabilidade Fiscal), assim como também na área de Tecnologia da Informação (investimentos em equipamentos e softwares mais modernos e eficazes) quando, não raras vezes, falta dinheiro até para a mera manutenção da máquina pública, enquanto que, de outro norte, não se pode ignorar que o cidadão tem direito à boa administração pública, o que lhe deve ser assegurado em cumprimento a caros princípios da Carta Republicana.

É inequívoco que a corrupção endêmica e a corrupção institucionalizada tem trazido grande preocupação à sociedade e principalmente aos órgãos incumbidos do seu controle, que necessitam urgentemente buscar meios mais eficazes para combatê-las, que vão desde o fortalecimento da governança na Administração Pública (implementação de programas de integridade, de programas de gestão de riscos) até a adoção de instrumentos de repressão mais eficientes.

A atuação integrada dos órgãos de defesa do Estado ( TC, MPC, MP, CGU, PC e PF), mesmo que ainda utilizada com moderação, tem sido determinante para a identificação de irregularidades, com resultados mais efetivos. Veja-se, a propósito, que a cooperação internacional no combate à lavagem de dinheiro, fruto, na maioria das vezes, da prática de corrupção, tem sido importante instrumental no combate à corrupção no mundo e diferente não ocorreu com a Operação Lava Jato, cujo desfecho positivo, relacionado ao retorno de grandes somas de dinheiro aos cofres estatais, só foi possível graças à cooperação entre diversos países.

De ouro giro, é fato que isoladamente os órgãos de controle não possuem condições operacionais suficientes para eliminar todas as irregularidades em função das limitações que lhes são inerentes, tornando-se primordial que as instituições públicas se concentrem no campo das medidas preventivas como o caminho mais adequado para atacar as causas dos problemas e, principalmente, atuem de maneira sistematicamente conjunta, e não ocasionalmente.

Esse quadro se agrava quando o crime perpassa pela administração federal, estadual e municipal, situação em que é quase impossível a detecção da corrupção sem a cooperação entre todos os órgãos atores desse controle, de cada esfera governamental.

Sabe-se que no campo da corrupção em licitações públicas as provas indiciárias mais contundentes estão sob o manto do sigilo (fiscal, bancário e telefônico), sendo extremamente importante, por isso, que os órgãos de controle compartilhem suas técnicas mais especiais de investigação.

Uma vez que os órgãos de controle, principalmente Tribunais de Contas e CGU, realizam suas auditorias fundadas em provas documentais, que são indiretas e requerem raciocínio lógico para comporem o quadro de um crime de corrupção, torna-se crucial e essencial a integração entre a Polícia, o Judiciário, os Tribunais de Contas, os Ministérios Públicos e a CGU, reputando-se que  as atribuições e competências de cada um destes órgãos serão complementadas pela cooperação mútua, na medida, por exemplo, em que cabe às polícias judiciárias, sob autorização judicial, obter provas mais claras, contundentes, capazes de revelar tais condutas criminosas. 

Isso se faz ainda mais importante ao se ter em conta que os crimes de corrupção previstos na legislação brasileira (no Código Penal, na Lei 8.137/90 e na Lei 8.666/93) possuem como tipo penal ações ou omissões que, em geral, não são registrados em documentos (v.g. ajustar, combinar, solicitar, patrocinar, revelar segredo ou proposta, exigir, obter, ofertar, prometer, receber, pagar, desistir por grave ameaça ou recebimento de vantagem, etc.) e dependem da prova de elementos subjetivos (meio ardiloso, má-fé, dolo, arbitrariedade).

Em face disso, dificilmente será possível comprovar um superfaturamento cometido por uma empresa sem que o órgão investigativo tenha acesso aos dados protegidos pelo sigilo, visto que para comprovar o recebimento de vantagem indevida não há prova direta e todo o processo costuma ser bastante dificultoso, o que torna a atuação em conjunto elemento fundamental, na medida em que certo órgão detém determinadas competências legais e outros não, alguns possuem pessoal devidamente qualificado, enquanto outros dispõem do equipamento, e assim sucessivamente, tornando de extrema valia a cooperação mútua.

A prática tem mostrado que investigações exitosas contaram com no mínimo a junção de vários elementos: órgão competente para acessar documentos e informações sigilosas, com força operacional para investigar; acesso a informações protegidas pelo sigilo legal (bancário, fiscal, telefônico, comercial); realização de buscas e apreensões; conhecimento técnico específico/pessoas treinadas; disponibilidade de equipamentos especiais de investigação. Aliás, conhecer o negócio investigado é absolutamente essencial para que o órgão investigador possa interpretar com celeridade e exatidão o atos e fatos e produzir as provas necessárias.

Um olhar mais apurado dentro das instituições de controle, no mesmo rumo, revela que no tocante às fraudes de licitações os órgãos de detecção (Tribunais de Contas, MPF, MP, MPC, CGU, CADE) sofrem limitações em suas competências legais e na força operacional; os de investigação (Polícia Federal e Polícias Civis) padecem de limitação nas suas competências legais, operacional e de conhecimentos técnicos específicos e os denunciantes (MPF, MPE), embora gozem de competências legais mais amplas que os demais, têm dificuldades na força operacional e no conhecimento técnico específico, sendo que todas estas instituições possuem em comum a dificuldade na produção de prova satisfatória dos ilícitos.

Cada um trabalhando isoladamente, muito provavelmente, não conseguirá produzir provas contundentes e suficientes para assegurar uma condenação, eis que dada a concepção jurídica lhes conferida, um em si mesmo não é bastante e um acaba por complementar o trabalho do outro.

 Tratando acerca dos programas de integridade como ferramenta capaz de combater os cartéis em licitações,  a autora Lacerda assinala que: 

é premente a contínua cooperação entre as autoridades antitruste, os órgãos anticorrupção e a administração pública em geral. No campo das licitações públicas, essas autoridades podem exercer um papel primordial, mormente no intercâmbio de informações e na produção de conhecimento específico para reconhecer a prática de corrupção e de colusão. (LACERDA, 2019, p. 11)

Abordando acerca da gestão de conhecimento e compartilhamento de informações no âmbito das polícias, Mingardi (1998, p. 46) adverte que no Brasil não existe um sistema definido, cada Estado tem ou não tem seu sistema próprio de inteligência e, na maioria das vezes, existe uma multiplicidade de órgãos que disputam migalhas de conhecimento. E arremata ele dizendo que: 

a dispersão de esforços começa na coleta de dados, seja através de agentes de campo ou da coleta de informações públicas. As diversas agências com frequência correm atrás do mesmo objetivo, através das mesmas fontes, por falta de comunicação ou delimitação de tarefas ou até por pura rivalidade. O mesmo ocorre na hora do armazenamento dos dados. Na maioria dos estados, os dados coletados pelos órgãos de segurança pública normalmente são armazenados em bancos de dados diferentes, muitas vezes ficando apenas no papel. (MINGARDI, 1998, p. 47)

Outra preocupação que não pode passar desapercebida é a sobreposição de serviços muito bem colocada por Machado & Paschoal (2016, p. 21),  ao identificarem que os órgãos e instituições que apuram e reprimem atos de corrupção no âmbito do Poder Judiciário, Legislativo e Executivo desempenham múltiplas atividades em diferentes etapas de um processo de responsabilização por atos de corrupção, e que muitas vezes  há duplicação de esforços (duas ou mais instituições desempenhando tarefas similares) ou lacunas (nenhuma instituição realizando certa atividade).

Levando em consideração a sobreposição de trabalho que muitas vezes ocorre, Machado & Paschoal (2016, p. 15) ressaltam o fato de que nos últimos tempos tem aumentado a quantidade de ações fiscalizatórias realizadas em co-parceria, as chamadas forças-tarefas ou operações, levadas a efeito por instituições como CGU, TCU, MPF e PF. Todavia, alertam que boa parte destas ações conjuntas são realizadas graças à confiança pessoal e sinergia já desenvolvidas previamente entre os membros das instituições.

Para eles a realização e a coordenação destes trabalhos conjuntos deve envolver não só apenas a disposição de agir em parceria, mas principalmente a disponibilidade de mecanismos de compartilhamento de informações e de conhecimento, aptos a contribuírem para o melhor  desenvolvimento dos processos de responsabilização, de maneira que as instituições e seus instrumentais operacionais dialoguem entre si (MACHADO & PASCHOAL, p. 18).

Portanto, para controlar e reprimir as organizações criminosas na área de licitações e contratos é fundamental o acesso e a disponibilidade de dados, informações e conhecimento, confiáveis e úteis (autênticos, íntegros, atuais).

De fato, muitas vezes, sem o conhecimento técnico específico, por exemplo, na área de engenharia, o Ministério Público e o Judiciário não saberão identificar cláusulas restritivas ou direcionadoras da licitação, como determinada especificação técnica de um material de engenharia ou metodologia de execução do serviço, que só são fornecidas por uma ou duas empresas no mercado, que só poderão ser captadas por profissionais da área.

Avançando na ideia de cooperação mútua recentemente o Tribunal de Contas da União (TCU) e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) firmaram Acordo de Cooperação Técnica no sentido do compartilhamento de tecnologias voltadas à detecção de práticas anticompetitivas em licitações públicas, bem como para realizar treinamentos, ações conjuntas e intercâmbio de informações e conhecimentos, de modo a imprimir-se maior agilidade e efetividade nas ações de repressão dessas práticas, excelente iniciativa que, a propósito, deveria ser buscada por todos os tribunais de contas.

Em face dos obstáculos cotidianamente enfrentados pelos órgãos de controle e, de outro prisma, em razão do sucesso de experiências anteriores, mister se faz conscientizar os órgãos e suas autoridades da importância da cooperação. 

Esta tarefa não é tão simples como pode parecer. Infelizmente, nos dias de hoje o que ainda se constata, fortemente, é que as instituições, na contramão da cooperação mútua, parecem preferir trabalhar sozinhas e isoladas, recorrendo ao diálogo interinstitucional somente na última hipótese, talvez como a derradeira das alternativas viáveis para o sucesso da investigação.

Denota-se que há, nas instituições, uma incômoda dificuldade e por que não dizer, uma relutância em dialogar e trocar informações verdadeiramente úteis e qualificadas umas com as outras.

Chega a ser constrangedor perceber que muitas vezes a instituições competem entre si, numa clara reserva de poder, certamente pelo receio de que os bons frutos da investigação serão em maior ou menor grau colhidos ou divididos por outra instituição cujo papel, na avaliação do órgão catalisador da investigação, contribuiu pouco para o desfecho exitoso. Por pura falta de comunicação, omissão ou até mesmo por uma vaidade institucional ou pessoal, prefere-se muitas vezes investigar com menos força e menor amplitude e profundidade, do que investigar melhor, se isso depender do compartilhamento de informações com outro órgão.

Afora a vaidade que pode impedir a divisão de tarefas e de informações e estratégias, outro grande problema que impossibilita ou dificulta enormemente a maior e melhor integração entre os órgãos de controle é a desconfiança generalizada que tomou conta dos cidadãos e principalmente das autoridades públicas. Estamos vivendo um momento em que ninguém confia em ninguém, ao ponto de pessoas altamente qualificadas e preparadas, aprovadas em difíceis concursos públicos, com anos de carreira, não confiarem no colega da sala ao lado e vice-versa, imagine no colega de outra instituição.

A confiabilidade é pessoal e não institucional, não bastando a procedência do agente público, exigindo-se, na prática, que antes de uma cooperação mútua seja construída uma relação de confiança pouco a pouco, o que, muitas vezes, sequer ocorrerá, seja pelas constantes alterações de chefias e postos (por mandato, remoção, afastamentos legais), seja pela ausência  de atividades em conjunto anteriores aptas a estreitarem os laços, sendo imprescindível, antes de se imaginar uma colaboração entre as instituições, uma relação quase que pessoal entre as pessoas envolvidas, relegando essa ferramenta tão importante na guerra contra a corrupção à existência de confiança pessoal prévia entre as autoridades.

Certo é que essas dificuldades dos órgãos anticorrupção agirem em franca e permanente colaboração mútua devem ser superadas em prol do interesse público, mostrando-se oportuna a reflexão.

Da definição de uma agenda regular voltada ao aprimoramento das parcerias institucionais – Do planejamento à prática

Infelizmente, nos últimos tempos, ao revés do país continuar seus avanços republicanos, tem havido um nítido propósito de intimidar a atuação das autoridades públicas responsáveis pela condução de investigações, processamento e julgamento de processos, inclusive daqueles voltados a apurar crimes de corrupção e similares. A aprovação da Lei de Abuso de Autoridade, na redação ali disposta, é uma clara demonstração disso. Embora não se negue a necessidade de regulamentar e coibir excessos praticados por autoridades públicas, incluindo-se as autoridades da justiça, a redação por demais genérica e abstrata de vários dispositivos mais visa intimidar a atuação dos agentes públicos responsáveis pelo enfrentamento da corrupção do que propriamente coibir eventual abuso.

Pior que este não é um exemplo isolado de recuo do Brasil no combate à corrupção e não será, infelizmente, o único passo neste sentido, já que também recentemente o Supremo Tribunal Federal revogou seu precedente (HC 126.292, de 17.02.16) que autorizava a prisão após a decisão de segunda instância, ocasionando, com isso, mais um sério impacto negativo no enfrentamento da corrupção, eternizando-se o julgamento final e a remessa do agente infrator ao cárcere, quando não, propiciando a prescrição, e impossibilitando, na prática, que a condenação surta seus desejados efeitos, além de ocasionar ao agente violador da lei e à própria sociedade o plangente sentimento de impunidade.

Afora lamentar, porque não há como enfrentar o crime organizado na Administração Pública sem que haja mudanças legais e institucionais estruturantes (ANSELMO, 2019, p. 230), certamente ainda mais as instituições de controle deverão ser resistentes, resilientes e, dentro do possível, encontrar maneiras de contornar as tentativas de enfraquecer o sistema de controle e combate à corrupção.

Assim, faz-se mister incrementar suas atuações com o que se tem, utilizando-se das mesmas potencialidades existentes atualmente, otimizando e racionalizando o uso do instrumental (legal, de pessoal, de equipamentos, de tecnologia) hoje disponível.

Não obstante a ausência dos instrumentos legais e das blindagens institucionais necessárias para proteger a sociedade destes ilícitos (ANSELMO, 2019, p. 229), a fragmentação dos instrumentos de controle não interessa ao país e, de acordo com as colocações aqui formuladas, também não interessa nesta atual conjuntura ventilar soluções de difícil alcance. Neste panorama, algumas das medidas que podem ser manejadas são: a) a realização de capacitações conjuntas; b) a realização de ações cooperadas anuais; e c) acesso mais desburocratizado a dados e sistemas.

A capacitação dos servidores e agentes públicos mais diretamente envolvidos na fiscalização da correta aplicação do dinheiro público é de suma importância para prepará-los melhor e ainda serve ao propósito de fortalecer as instituições de controle e suas ações. Melhor ainda se a capacitação for realizada em parceria com outras instituições, que além de ensejar economicidade, gera uma maior aproximação entre os agentes públicos, materializando uma oportunidade única de se trocar experiências práticas, metodologias de trabalho, técnicas de investigação, conhecimento especializado, integrando os órgãos envolvidos e, ao mesmo tempo, proporcionando uma melhoria, um aperfeiçoamento e principalmente maior eficácia das atividades de cada um.

Trata-se de uma medida que normalmente, em média uma vez ao ano ou por biênio, já é feita por cada órgão, todavia, ao se realizar um encontro temático, um simpósio, um congresso ou qualquer evento do gênero conjuntamente, de preferência apenas para consumo interno, colocando no mesmo ambiente todos os principais atores na fiscalização do gasto público, estar-se-á franqueando e possibilitando o diálogo aberto e honesto, em que seriam permutados conhecimentos, informações e dados e, de outro lado, discutidas as melhores maneiras para uma atuação mais eficaz.

Assim, a realização de um Fórum estadual de combate à corrupção poderia reunir Ministério Público Estadual, Tribunal de Contas, Ministério Público de Contas, Tribunal de Contas da União, CGU, Observatórios estaduais e municipais, Receita Federal, CADE e outros órgãos semelhantes, com o intuito de capacitar membros e servidores e debater aspectos práticos no combate à corrupção, oportunidade de se compartilhar boas práticas com a formação de grupos de trabalho, a realização de palestras, cursos e “workshops”.

Também é possível que as principais instituições de controle realizem uma ação conjunta ao menos uma vez por ano, a qual, fundada preferencialmente no trabalho do setor de inteligência de cada órgão, de acordo com as ameaças e oportunidades previamente identificadas, possa ser implementada em data pré-fixada. Idealmente, a fiscalização ou ação deverá ser planejada desde a lei orçamentária, reservando-se os recursos necessários para execução dos trabalhos, elaborando-se um planejamento e um plano de ação contemplando a ação/problema/desafio, a justificativa, o responsável, o local, o prazo, os procedimentos, as etapas e os custos.

O estabelecimento de uma ação cooperada anual seria uma forma de se realizar o trabalho em parceria que independeria do humor do gestor do momento, tornando a prática que hoje é esporádica, em algo permanente e regular, criando nos órgãos a cultura do diálogo e da ajuda mútua e, ao mesmo tempo, proporcionando uma fiscalização mais eficiente e eficaz que dificilmente seria alcançada com a atuação isolada.

A propósito disso, em pesquisa feita com os 1.037 municípios brasileiros que possuem população acima de 20 mil habitantes, o Instituto Não Aceito Corrupção constatou que dos municípios que responderam, apenas 24% possuem estrutura mínima de controle (controladoria, corregedoria e ouvidoria) e leis e regras específicas (programas de integridade, código de ética), o que revela a urgente necessidade de aprimoramento do controle interno, já que sua deficiência é um dos fatores que facilita a prática de atos de corrupção.

Neste rumo, por certo que uma atuação preventiva conjunta entre MP, TC e MPC seria capaz de alavancar o número de municípios a disporem de tal estrutura de controle interno, trabalho que não é complexo de ser realizado, mas envolve levantamento in loco, medidas propositivas e coercitivas e monitoramento em cada município, e que certamente encontra obstáculos na gama de investigações e processos que já abarrotam tais instituições, inclusive com risco, materialidade e relevância mais expressivos do que uma atuação de cunho pedagógico-preventivo, que, embora de importância notável, acaba não tendo espaço dentre tantas outras. Porém, feito em parceria, o trabalho seria muito mais rápido e eficiente, consumindo menos custos, menos servidores e menos tempo do que se feito isoladamente, liberando os órgãos de controle para outras ações de maior envergadura mais rapidamente e colhendo-se, ao final, resultado de valor inestimável, que é a implementação do sistema de controle interno em todos os municípios, que forte e independente que deve ser por imperativo legal, seria de suma importância para o fortalecimento da estrutura estatal de controle e combate à corrupção.

Afigura-se importante também que sejam implementadas medidas interinstitucionais para um acesso mais desburocratizado ao banco de dados e aos sistemas tecnológicos de cada órgão, eis que não obstante a existência de diversos termos de cooperação nesse sentido, na prática o acesso ainda é bastante limitado, dependendo, em grande parte dos casos, de pedidos formais, quando deveria, desde logo, ser disponibilizado o acesso mais rápido e sem tantas formalidades, mormente porque neste tipo de investigação o tempo é fator impeditivo do êxito e quem necessita do dado ou informação tem pressa para instruir sua investigação e seu processo.

Outra medida de especial simplicidade é a comunicação interinstitucional do resultado de ações judiciais propostas pelo Ministério Público Estadual e de condenações realizadas pelos Tribunais de Contas porque é extremamente comum que tramitem no Judiciário e no Tribunal de Contas ações envolvendo os mesmos ilícitos, podendo o acervo probatório e/ou o resultado de uma ação colaborar e ajudar no da outra.

Decerto que poderiam ser elencadas aqui inúmeras medidas que poderiam e deveriam ser adotadas, principalmente no campo legislativo, que teriam um efeito de reestruturar o Estado brasileiro (v.g. a indicação política das chefias de instituições, ainda que mediante lista tríplice, a indicação política para tribunais superiores, a forma da composição e escolha dos conselheiros dos tribunais de contas), todavia são mudanças mais difíceis de serem implementadas e estão fora do alcance dos órgãos voltados ao combate à corrupção, de forma que as propostas que são tecidas aqui, especificamente com foco na cooperação mútua (capacitação conjunta, ação/operação ou força-tarefa conjunta anual e acesso desburocratizado a sistemas e bancos de dados), são totalmente exequíveis e até certo ponto, de fácil concretização, que de maneira simples e praticamente sem custos, teriam o condão de incrementar a atuação do órgãos, tornando-a mais eficiente e eficaz.

CONCLUSÃO

O patrimonialismo, caracterizado pela mistura entre o público e o privado, decorrente da nossa colonização ibérica, sem dúvidas marca a origem, mas não é, ao menos unicamente e em grande medida, a causa atual da corrupção. A forma como o Brasil foi colonizado não justifica que decorridos mais de 500 anos o país ocupe posição vergonhosa no ranking dos países mais corruptos (105º lugar entre os 180 países analisados no ano de 2018, conforme a Transparência Internacional , empatando, no índice de percepção de corrupção –IPC, a países como Argélia, Costa do Marfim, Egito, El Salvador, Zâmbia, Timor Leste e Peru).

Essa visão de que a corrupção tem sua origem na formação do Brasil, como resultado do patrimonialismo, de que se cuida de uma “herança genética”, incrustada no caráter do brasileiro, a par de incutir nos indivíduos que ela está no “sangue, nas veias e no DNA”, formando crenças equivocadas e fatalistas, em nada contribui para que o país caminhe pra frente, rumo a extirpar essa prática perniciosa e que arranca da sociedade as chances de que todos se desenvolvam obtendo do Estado aquilo de direito, em igualdade de condições.

Nos últimos anos, alavancado pelos resultados da operação Lava Jato, o Brasil tem experimentado conhecer uma sociedade que não aceita mais a corrupção, com uma notável elevação da ética no trato da coisa pública quanto da particular.

É necessário prosseguir na busca de mudanças, cenário em que as instituições públicas, passo a passo, devem caminhar rumo ao amadurecimento e aperfeiçoamento.

A recente promulgação da Lei de Abuso de Autoridade, numa notável vindita aos trabalhos investigativos da Polícia e do MP, e à própria Operação Lava Jato, na medida em que busca claramente inibir e reduzir o poder investigativo de tais órgãos, a par de também dificultar o trabalho do Poder Judiciário, é um grave e triste retrocesso, patrocinado pelo Poder Legislativo, que ao revés de legislar para o povo, o fez pra si defendendo interesses outros que não os da sociedade que representam.

É diante deste cenário do crime organizado incrustado em todas as esferas da Administração Pública e do retrocesso legislativo e até mesmo da mais alta Corte do país, é que as instituições de controle devem lançar mão de novas alternativas visando aperfeiçoar suas investigações e seus processos.

Trabalhar em rede é essencial no século XXI, portanto, aprimorar o intercâmbio de informações, estabelecendo-se uma verdadeira e franca rede de cooperação, além de buscar atuações em conjunto, são propostas de providências que podem facilmente ser manejadas pelos órgãos de controle, não se exigindo, para tanto, alterações legislativas, reformas estruturais e nem grandes investimentos. O acesso digital de dados, informações e processos entre as instituições, assim como o acesso a sistemas informatizados voltados à área-fim são medidas aptas a proporcionarem o conhecimento em tempo real, mais célere e mais eficiente acerca de elementos que contribuam para as ações um dos outros.

Embora diversos órgãos públicos envolvidos no controle da Administração Pública celebrem termos de parceria e colaboração, tais instrumentos, na prática, não têm se mostrado suficientes para que sejam intercambiados dados, informações, assim como para que sejam implementadas ações em conjunto no dia-a-dia destas instituições, não ainda na quantidade e na maneira como podem ser utilizadas.

Destarte, dialogar mais e melhor, aprimorando o mecanismo de cooperação mútua é providência que se impõe como alternativa de fácil implementação e de baixo custo para o engrandecimento, efetividade e eficiência na fiscalização dos gastos públicos, principalmente na área das licitações e contratos públicos, os quais respondem pela maioria dos recursos públicos e pelos maiores casos de corrupção e malversação do erário e que, por suas tipologias legais, são de dificílima detecção e comprovação por um só órgão de controle.

É mister, por exemplo, que a colaboração se transforme em rotina institucional, de modo principalmente a evitar que a parceria seja prejudicada por entendimentos ou posturas pessoais dos dirigentes, não devendo a colaboração ficar a mercê e na dependência das gestões institucionais.

Imperioso que haja um aperfeiçoamento da gestão de conhecimento, da rede de comunicação, compartilhamento dos sistemas de inteligência e maior e mais facilitada difusão do banco de dados entre as instituições encarregadas do combate à corrupção, a fim de que o Estado disponha de instrumentos mais apropriados para que consiga reverter o caótico quadro atual de crescimento exponencial da corrupção organizada e institucionalizada.

A efetividade da aproximação interinstitucional perpassa por conferir a esta ferramenta vida própria, retirando-lhe qualquer resquício de personalismo, por isso se mostra necessário estabelecer-se um calendário anual de atuações conjuntas ou de possíveis atuações, o qual independerá da política interna de gestão adotada por cada órgão e que, a cada 2 ou 4 anos, muda de acordo com a alteração de seus dirigentes.

Acredita-se que o despertar das instituições quanto às diversas possibilidades de colaboração mútua é fundamental para o fortalecimento do controle e combate à corrupção. O estreitamento interinstitucional é medida impositiva para que melhores resultados sejam alcançados e para que, de fato, a sociedade experimente uma melhoria do seu bem-estar em suas múltiplas dimensões, função maior do Estado.

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